El Tribunal Federal de Cuentas admitió una excepción al límite del 25% para cambios contractuales, pero no encaja en ninguna modificación. Sentencia 1.753/2026 — El Pleno exige que el cambio por encima del límite sea consensuado, necesario para la realización del objeto original y sustentado en una demostración escrita e inequívoca de su viabilidad técnica, económica y social.
La decisión fue tomada por el Pleno el día 1 de julio de 2026, en el trámite TC 026.259/2024-9, bajo informe del Ministro Augusto Nardes. La divulgación institucional tuvo lugar el 15 de julio de 2026. La consulta versó originalmente sobre contratos de supervisión y gestión de obras, pero la tesis formulada por el Tribunal alcanza, en términos generales, los límites aplicables a las modificaciones contractuales reguladas por la Ley 14.133/2021.
La lectura práctica es la siguiente: el 25% sigue siendo la regla; exceder el límite es una solución excepcional, condicionada y sujeta a una elevada carga de justificación.
Lo que decidió el TCU sobre el límite del 25%
Art. 125 de la Ley 14.133/2021 establece que, en cambios unilaterales, el contratista deberá aceptar adiciones o eliminaciones de hasta el 25% del valor inicial actualizado del contrato. En el caso concreto de rehabilitación de un edificio o equipamiento, el límite legal de incrementos es del 50%.
El debate llevado al TCU surgió porque la disposición menciona expresamente cambios unilaterales. La cuestión era, por tanto, si un cambio realizado de común acuerdo entre la Administración y el contratista podría superar libremente estos porcentajes.
El Plenario respondió que no.
Según el punto 9.2.1 de la Sentencia 1.753/2026, tanto los cambios cuantitativos como los cualitativos, ya sean unilaterales o consensuados, están sujetos, por regla general, a los límites del art. 125. La interpretación debe combinarse con los principios del art. 5.º, la prohibición de transfiguración del objeto y, en obras y servicios de ingeniería, la conservación del descuento originalmente obtenido por la Administración.
Un cambio cuantitativo modifica la dimensión o las cantidades del objeto. El cambio cualitativo preserva la naturaleza y dimensión esencial del objeto, pero modifica el proyecto, especificaciones o solución técnica para adaptarlo a los objetivos de la contratación. La clasificación elegida por el gestor, por sí sola, no elimina el límite.
Antes de la excepción: consulta el límite aplicable
No todo aumento superior al 25% depende de la excepción reconocida por el TCU.
En renovaciones de edificios o equipos, el arte en sí. 125 permite incrementos de hasta el 50% del valor inicial actualizado. Por tanto, un incremento del 30% en una rehabilitación que realmente se ajuste a esta hipótesis puede estar dentro del límite legal ordinario.
Esta regla especial solo se aplica a adiciones. Las supresiones quedan sujetas al límite del 25% cuando las impone unilateralmente la Administración.
Tampoco basta con llamar “reforma” a la contratación. El marco debe corresponderse efectivamente con el objeto contratado y estar técnicamente documentado.
Árbol de decisión para aditivos superiores al 25 %
1. ¿Está el cambio dentro del límite aplicable?
Calcular el porcentaje del valor inicial actualizado del contrato, considerando el objeto o unidad de adjudicación correspondiente.
- Regla general: hasta un 25% por adiciones o eliminaciones.
- Renovación del edificio o equipamiento: hasta el 50% para ampliaciones.
- Por encima del límite aplicable: proceder al análisis excepcional.
El manual de Licitaciones y Contratos del TCU advierte que la base de cálculo puede variar dependiendo de si la adjudicación se produjo por artículo, lote o valor global. Tampoco deben compensarse artificialmente los aumentos en determinadas partidas con supresiones en otras para ocultar la superación del límite.
2. ¿El cambio por encima del límite será consensuado?
Si la respuesta es negativa, no se aplica la excepción del Acuerdo 1.753/2026.
El punto 9.2.2 restringe expresamente la posibilidad a cambios contractuales consensuados. La Administración no puede imponer unilateralmente al contratista la extrapolación de porcentajes legales en base a este entendimiento.
Sin embargo, el acuerdo del contratista es sólo la primera condición. No transforma automáticamente el aditivo en regular.
3. ¿Es la medida necesaria para la ejecución completa del objeto original?
El administrador debe demostrar que el cambio es esencial para completar y hacer que el objeto originalmente ofertado esté disponible.
Si la propuesta agrega un nuevo propósito, crea una solución independiente o transforma la naturaleza y el propósito del contrato, el camino apropiado tiende a ser un nuevo contrato, no una adición.
La ley 14.133 prohíbe la transfiguración del objeto. El TCU afirma también que esta prohibición no puede eludirse ni siquiera mediante acuerdo entre las partes.
4. ¿Se han demostrado por escrito las tres viabilidades?
La Sentencia requiere demostración escrita e inequívoca de viabilidad técnica, económica y social. Las tres dimensiones deben estar presentes; La comodidad administrativa genérica no es suficiente.
5. ¿El proceso preserva precios, descuentos y saldo?
En obras y servicios de ingeniería, la modificación no puede reducir, a favor del contratista, la diferencia porcentual entre el valor global contratado y el presupuesto de referencia. Es decir, cambiar la hoja de cálculo no puede eliminar el descuento obtenido en la puja.
También deben analizarse los efectos sobre el equilibrio económico-financiero, la disponibilidad presupuestaria, el calendario y las garantías contractuales.
6. ¿El aditivo ha sido instruido y aprobado formalmente?
Las justificaciones deben incluirse en el proceso administrativo. Como regla general, el plazo aditivo depende del control previo de legalidad, formalización escrita y divulgación en el sitio web oficial y en el Portal Nacional de Contratación Pública.
La ejecución de la disposición modificada debe ocurrir después de la formalización. La previsión de efectos es excepcional, debe justificarse formalmente y requiere la finalización del aditivo en el plazo máximo de un mes.
Solo después de una respuesta positiva a todos estos pasos la Administración podrá considerar aplicar la excepción.
Las condiciones acumulativas de la Sentencia 1.753/2026
Cambio consensuado
La extrapolación depende del acuerdo entre la Administración y el contratista. El consentimiento debe estar documentado y no puede ser el resultado de una imposición unilateral encubierta.
Necesidad de completar el objeto original
La modificación debe servir para la ejecución completa del objeto licitado, sin incluir un contrato materialmente diferente.
Es necesario relacionar cada servicio, cantidad o solución agregada con el resultado originalmente previsto, demostrando por qué su ausencia impediría o comprometería la finalización funcional del objeto.
Viabilidad técnica
El análisis técnico debe demostrar que:
- el contratista mantiene las condiciones y garantías de su propuesta;
- tiene la capacidad técnica para ejecutar el alcance modificado;
- mantiene una capacidad económica y financiera compatible;
- la solución propuesta es ejecutable y está integrada en el objeto original;
- la modificación no transforma el contrato.
Estas conclusiones no deben aparecer únicamente en la declaración del contratista. Deben ser evaluados por los sectores técnicos responsables de la contratación y supervisión.
Viabilidad económica
La Administración deberá comparar la continuidad del contrato con la alternativa de rescindirlo y realizar un nuevo contrato.
El cálculo debe considerar, según corresponda:
- cargos de extinción;
- costos administrativos y técnicos de una nueva licitación;
- movilización y desmovilización;
- mantenimiento, conservación y vigilancia del objeto durante el descanso;
- riesgos de deterioro o pérdida de servicios ya prestados;
- plazo requerido para completar el nuevo contrato;
- precios y condiciones económicas de la solución propuesta.
La Resolución exige que la continuidad sea menos costosa que la terminación más los costos de una nueva licitación y los gastos de mantenimiento y vigilancia durante el período de transición, cuando corresponda.
Viabilidad social
La justificación social debe demostrar cómo la continuidad anticipará los beneficios y disfrute del objeto contratado.
No basta con afirmar que la contratación sirve al interés público. Es necesario identificar concretamente:
- qué usuarios o servicios se beneficiarán;
- qué entregas se anticiparán;
- qué pérdidas sociales resultarían de la interrupción;
- cuánto tiempo agregaría un nuevo empleado al cronograma;
- qué impactos se pueden evitar con continuidad.
La viabilidad social no reemplaza la viabilidad económica o técnica. Es una dimensión adicional de conexión a tierra.
Documentos para fundamentar la decisión
La Sentencia no presenta un índice cerrado de documentos. El siguiente expediente traduce sus requisitos y los combina con las reglas generales para la formalización de aditivos. El listado deberá adaptarse a la normativa y flujos de cada organismo.
| Documento o registro | Lo que debes demostrar |
|---|---|
| Nota que enmarca la enmienda | Hipótesis del art. 124, carácter cuantitativo o cualitativo, carácter consensuado y porcentaje acumulado |
| Memoria de cálculo | Valor inicial actualizado, base imponible, altas y bajas anteriores y porcentaje resultante |
| Informe técnico | Necesidad de cambio, vínculo con el objeto original, solución propuesta y ausencia de transfiguración |
| Expresión del inspector y gerente | Estado de ejecución, mediciones, riesgos, impactos en el cronograma y medidas ya adoptadas |
| Consentimiento formal del contratista | Acuerdo con el cambio, precios, plazos, obligaciones y condiciones de ejecución |
| Prueba de capacidad | Mantenimiento de las condiciones de la propuesta, garantías, capacidad técnica y económico-financiera |
| Estudio económico comparativo | Continuidad del contrato versus terminación, nuevas licitaciones y costos de transición |
| Evaluación de precios y descuento | Compatibilidad de precios y conservación de descuentos, especialmente en ingeniería |
| Justificación social | Beneficios previstos, usuarios conseguidos y consecuencias de la interrupción |
| Programación actualizada | Pasos, plazos, desembolsos, hitos de entrega y efectos de la modificación |
| Disponibilidad de presupuesto | Recursos necesarios y compatibilidad con la planificación financiera |
| Análisis de matriz de riesgos | Responsabilidad de los hechos que dieron origen al cambio y efectos económicos |
| Investigación de fallos del proyecto | Partes responsables, acuerdos de reembolso y medidas preventivas, cuando corresponda |
| Opinión legal | Control de legalidad, salvo excepción autorizada previamente por la autoridad judicial competente |
| Decisión de la autoridad competente | Motivación individualizada y aprobación expresa de la solución excepcional |
| Término adicional y publicaciones | Formalización por escrito, anexado a los expedientes, divulgación oficial y publicación en el PNCP |
