O Tribunal de Contas da União admitiu uma exceção ao limite de 25% para alterações contratuais, mas ela não cabe em qualquer aditivo. O Acórdão 1.753/2026 — Plenário exige que a alteração acima do limite seja consensual, necessária à conclusão do objeto original e sustentada por demonstração escrita e inequívoca de sua viabilidade técnica, econômica e social.
A decisão foi tomada pelo Plenário em 1º de julho de 2026, no processo TC 026.259/2024-9, sob relatoria do ministro Augusto Nardes. A divulgação institucional ocorreu em 15 de julho de 2026. A consulta tratava originalmente dos contratos de supervisão e gerenciamento de obras, mas a tese formulada pelo Tribunal alcança, em termos gerais, os limites aplicáveis às alterações contratuais regidas pela Lei 14.133/2021.
A leitura prática é esta: 25% continua sendo a regra; superar o limite é uma solução excepcional, condicionada e sujeita a um ônus elevado de fundamentação.
O que o TCU decidiu sobre o limite de 25%
O art. 125 da Lei 14.133/2021 estabelece que, nas alterações unilaterais, o contratado deve aceitar acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato. No caso específico de reforma de edifício ou equipamento, o limite legal para acréscimos é de 50%.
O debate levado ao TCU surgiu porque o dispositivo menciona expressamente as alterações unilaterais. Questionava-se, assim, se uma alteração feita por acordo entre a Administração e o contratado poderia ultrapassar livremente esses percentuais.
O Plenário respondeu que não.
Segundo o item 9.2.1 do Acórdão 1.753/2026, tanto as alterações quantitativas quanto as qualitativas, sejam unilaterais ou consensuais, submetem-se, como regra, aos limites do art. 125. A interpretação deve ser conjugada com os princípios do art. 5º, a proibição de transfiguração do objeto e, nas obras e serviços de engenharia, a preservação do desconto originalmente obtido pela Administração.
Uma alteração quantitativa modifica a dimensão ou os quantitativos do objeto. A alteração qualitativa preserva a natureza e a dimensão essencial do objeto, mas modifica projeto, especificações ou solução técnica para adequá-lo aos objetivos da contratação. A classificação escolhida pelo gestor, por si só, não afasta o limite.
Antes da exceção: verifique qual é o limite aplicável
Nem todo acréscimo superior a 25% depende da exceção reconhecida pelo TCU.
Em reformas de edifícios ou equipamentos, o próprio art. 125 admite acréscimos de até 50% do valor inicial atualizado. Portanto, um acréscimo de 30% em uma reforma que realmente se enquadre nessa hipótese pode estar dentro do limite legal ordinário.
Essa regra especial vale somente para acréscimos. As supressões permanecem submetidas ao limite de 25% quando impostas unilateralmente pela Administração.
Também não basta denominar a contratação como “reforma”. O enquadramento deve corresponder efetivamente ao objeto contratado e estar tecnicamente documentado.
Árvore de decisão para o aditivo acima de 25%
1. A alteração está dentro do limite aplicável?
Calcule o percentual sobre o valor inicial atualizado do contrato, considerando o objeto ou a unidade de adjudicação pertinente.
- Regra geral: até 25% para acréscimos ou supressões.
- Reforma de edifício ou equipamento: até 50% para acréscimos.
- Acima do limite aplicável: prossiga para a análise excepcional.
O manual de Licitações e Contratos do TCU alerta que a base de cálculo pode variar conforme a adjudicação tenha ocorrido por item, lote ou valor global. Também não se deve compensar artificialmente acréscimos em determinados itens com supressões em outros para ocultar a superação do limite.
2. A alteração acima do limite será consensual?
Se a resposta for não, a exceção do Acórdão 1.753/2026 não se aplica.
O item 9.2.2 restringe expressamente a possibilidade às alterações contratuais consensuais. A Administração não pode impor unilateralmente ao contratado a extrapolação dos percentuais legais com base nesse entendimento.
A concordância do contratado, porém, é apenas a primeira condição. Ela não transforma automaticamente o aditivo em regular.
3. A medida é necessária à completa execução do objeto original?
O gestor deve demonstrar que a alteração é indispensável para concluir e disponibilizar o objeto originalmente licitado.
Se a proposta acrescentar uma finalidade nova, criar uma solução autônoma ou transformar a natureza e o propósito da contratação, o caminho adequado tende a ser uma nova contratação, e não o aditamento.
A Lei 14.133 proíbe a transfiguração do objeto. O TCU também afirma que essa vedação não pode ser contornada nem mesmo por acordo entre as partes.
4. As três viabilidades foram demonstradas por escrito?
O Acórdão exige demonstração escrita e inequívoca das viabilidades técnica, econômica e social. As três dimensões devem estar presentes; a conveniência administrativa genérica não é suficiente.
5. O processo preserva preços, desconto e equilíbrio?
Nas obras e serviços de engenharia, o aditivo não pode reduzir, em favor do contratado, a diferença percentual entre o valor global contratado e o orçamento de referência. Em outras palavras, a alteração da planilha não pode eliminar o desconto obtido na licitação.
Também devem ser analisados os efeitos sobre o equilíbrio econômico-financeiro, a disponibilidade orçamentária, o cronograma e as garantias contratuais.
6. O aditivo foi formalmente instruído e aprovado?
As justificativas devem constar do processo administrativo. Como regra, o termo aditivo depende de controle prévio de legalidade, formalização escrita e divulgação no sítio oficial e no Portal Nacional de Contratações Públicas.
A execução da prestação alterada deve ocorrer depois da formalização. A antecipação de efeitos é excepcional, precisa ser formalmente justificada e exige a conclusão do aditivo no prazo máximo de um mês.
Somente após a resposta positiva a todas essas etapas é que a Administração pode considerar a aplicação da exceção.
As condições cumulativas do Acórdão 1.753/2026
Alteração consensual
A extrapolação depende de acordo entre Administração e contratado. A anuência deve estar documentada e não pode decorrer de imposição unilateral disfarçada.
Necessidade para concluir o objeto original
O aditivo deve servir à completa execução do objeto que foi licitado, sem incluir uma contratação materialmente diferente.
É necessário relacionar cada serviço, quantidade ou solução acrescentada ao resultado originalmente previsto, demonstrando por que sua ausência impediria ou comprometeria a conclusão funcional do objeto.
Viabilidade técnica
A análise técnica deve comprovar que:
- o contratado mantém as condições e garantias de sua proposta;
- possui capacidade técnica para executar o escopo alterado;
- conserva capacidade econômico-financeira compatível;
- a solução proposta é executável e integrada ao objeto original;
- o aditivo não transfigura a contratação.
Essas conclusões não devem aparecer apenas em declaração da contratada. Precisam ser avaliadas pelos setores técnicos responsáveis pela contratação e pela fiscalização.
Viabilidade econômica
A Administração deve comparar a continuidade do contrato com a alternativa de extingui-lo e realizar nova contratação.
O cálculo deve considerar, conforme o caso:
- encargos da extinção;
- custos administrativos e técnicos de uma nova licitação;
- mobilização e desmobilização;
- manutenção, conservação e vigilância do objeto durante o intervalo;
- riscos de deterioração ou perda de serviços já executados;
- prazo necessário para concluir a nova contratação;
- preços e condições econômicas da solução proposta.
O Acórdão exige que a continuidade seja menos onerosa do que a rescisão somada aos custos de uma nova licitação e às despesas de manutenção e vigilância durante o período de transição, quando aplicáveis.
Viabilidade social
A justificativa social deve demonstrar de que forma a continuidade antecipará os benefícios e o usufruto do objeto contratado.
Não basta afirmar que a contratação atende ao interesse público. É necessário identificar concretamente:
- quais usuários ou serviços serão beneficiados;
- quais entregas serão antecipadas;
- que prejuízos sociais decorreriam da interrupção;
- quanto tempo uma nova contratação acrescentaria ao cronograma;
- quais impactos podem ser evitados com a continuidade.
A viabilidade social não substitui a econômica ou a técnica. Ela é uma dimensão adicional da fundamentação.
Documentos para instruir a decisão
O Acórdão não apresenta um índice fechado de documentos. O dossiê abaixo traduz suas exigências e as combina com as regras gerais de formalização dos aditivos. A lista deve ser adaptada ao regulamento e aos fluxos de cada órgão.
| Documento ou registro | O que deve demonstrar |
|---|---|
| Nota de enquadramento da alteração | Hipótese do art. 124, natureza quantitativa ou qualitativa, caráter consensual e percentual acumulado |
| Memória de cálculo | Valor inicial atualizado, base de incidência, acréscimos e supressões anteriores e percentual resultante |
| Relatório técnico | Necessidade da alteração, vínculo com o objeto original, solução proposta e ausência de transfiguração |
| Manifestação do fiscal e do gestor | Situação da execução, medições, riscos, impactos no cronograma e providências já adotadas |
| Anuência formal do contratado | Concordância com a alteração, preços, prazos, obrigações e condições de execução |
| Comprovação de capacidade | Manutenção das condições da proposta, garantias, capacidade técnica e econômico-financeira |
| Estudo econômico comparativo | Continuidade do contrato versus extinção, nova licitação e custos de transição |
| Avaliação de preços e desconto | Compatibilidade dos preços e preservação do desconto, especialmente em engenharia |
| Justificativa social | Benefícios antecipados, usuários alcançados e consequências da interrupção |
| Cronograma atualizado | Etapas, prazos, desembolsos, marcos de entrega e efeitos do aditivo |
| Disponibilidade orçamentária | Recursos necessários e compatibilidade com o planejamento financeiro |
| Análise da matriz de riscos | Responsabilidade pelos eventos que originaram a alteração e efeitos econômicos |
| Apuração de falhas de projeto | Responsáveis, providências de ressarcimento e medidas preventivas, quando aplicável |
| Parecer jurídico | Controle de legalidade, salvo hipótese de dispensa previamente autorizada pela autoridade jurídica competente |
| Decisão da autoridade competente | Motivação individualizada e aprovação expressa da solução excepcional |
| Termo aditivo e publicações | Formalização escrita, juntada aos autos, divulgação oficial e publicação no PNCP |
O TCU orienta que alterações sejam precedidas de procedimento administrativo com justificativas específicas, pareceres e estudos técnicos, vedadas fundamentações genéricas. A AGU também disponibiliza modelos e uma lista de verificação para aditivos regidos pela Lei 14.133.
O acórdão não autoriza
O Acórdão 1.753/2026 não autoriza:
- ultrapassar 25% apenas porque o contratado concordou;
- impor unilateralmente um acréscimo acima do limite;
- criar um novo objeto por meio de sucessivos aditivos;
- usar justificativas genéricas de urgência, conveniência ou interesse público;
- dispensar a comparação econômica com a extinção e uma nova licitação;
- considerar suficiente apenas a viabilidade técnica;
- eliminar o desconto obtido na licitação de obras ou serviços de engenharia;
- executar informalmente serviços adicionais e regularizar o processo depois;
- ignorar falhas de planejamento ou de projeto que devam ser apuradas;
- tratar a inexistência de um novo teto percentual como autorização para aditivos ilimitados.
A decisão não criou uma faixa livre acima de 25%. Criou uma possibilidade excepcional delimitada pelo objeto original, pelo consenso e por um conjunto rigoroso de evidências.
O entendimento vale automaticamente para qualquer contrato?
A resposta foi dada em processo de consulta. De acordo com o próprio TCU, respostas dessa natureza têm caráter normativo e constituem prejulgamento da tese, mas não decidem antecipadamente um fato ou caso concreto.
Isso significa que o entendimento orienta a interpretação adotada pelo Tribunal, mas não dispensa a análise individual do contrato, de seu regime jurídico, da matriz de riscos, da causa da alteração, dos regulamentos aplicáveis e das competências do órgão.
A Lei 14.133 contém normas gerais aplicáveis às administrações públicas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Ainda assim, órgãos estaduais e municipais devem considerar também os regulamentos locais e a jurisprudência do tribunal de contas competente, especialmente antes de utilizar uma exceção recente e de alto risco jurídico.
Como o gestor deve agir diante de uma possível extrapolação
O primeiro passo não é redigir o termo aditivo. É testar se existe alternativa dentro do contrato, se o objeto continua o mesmo e se a nova contratação seria técnica e economicamente viável.
Em seguida, a equipe deve produzir as análises técnica, econômica e social de forma independente, com dados verificáveis, memórias de cálculo e documentos de suporte. A conclusão não pode ser construída apenas para justificar uma decisão já tomada.
Por fim, a autoridade competente deve avaliar expressamente as alternativas, os riscos, a preservação da competição e os efeitos sobre o interesse público. Quanto maior o percentual e mais significativa a alteração, maior deve ser a profundidade da fundamentação.
Salve este fluxograma para a instrução dos próximos aditivos e consulte também o conteúdo sobre como pesquisar o inteiro teor, o voto e os enunciados dos acórdãos do TCU.
