La Sentencia 1802/2026 del Pleno del Tribunal de Cuentas Federal deja una distinción importante para quienes preparan avisos y supervisan contratos: la empresa sigue obligada a cumplir con la legislación sobre contratación de aprendices, pero la prueba de este cumplimiento no puede transformarse en un requisito de calificación sin disposición legal.
La decisión, dictada el 8 de julio de 2026, examinó una licitación de la Universidad Federal de Goiás (UFG) que exigía la prueba del cupo de aprendices durante la calificación. Para el TCU, el aviso fue más allá de lo que permite el art. 63, inciso IV, de la Ley 14.133/2021. La obligación relativa a los aprendices aparece expresamente en otros lugares de la ley: en las cláusulas del contrato y durante su ejecución.
Esta diferencia no es sólo formal. Define quién debe ser controlado, en qué momento y con qué consecuencias. En la fase competitiva, crear una condición eliminatoria sin respaldo legal puede descartar propuestas ventajosas. Después de la contratación, el incumplimiento de la misma obligación puede suponer una falta de supervisión.
Lo que decidió el TCU en la Sentencia 1802/2026
El proceso se tramitó en la Subasta Electrónica 90061/2024 de la UFG, destinada a la contratación de servicios administrativos con dedicación exclusiva de mano de obra. Entre las irregularidades analizadas se encontraba el punto 8.9 de la convocatoria, que exigía acreditar el cupo de aprendices en la titulación.
El Pleno entendió que este requisito no estaba sustentado en la Ley 14.133/2021. Según la votación, el art. 63, IV, al tratar de esta declaración en la calificación, menciona la reserva de plazas para personas con discapacidad y rehabilitados de la Seguridad Social, sin incluir a los aprendices.
El razonamiento no elimina ni reduce la protección otorgada al aprendizaje profesional. El propio TCU destacó que el cumplimiento de la cuota debe ser parte del contrato y ser monitoreado durante toda su ejecución. Se trata, por tanto, de un cambio de marco dentro de la contratación pública: no funciona como una barrera de entrada a la licitación, sino como una obligación permanente del contratista.
Ley 14.133 separación de calificación y ejecución
La lectura conjunta de los dispositivos muestra por qué el TCU llegó a esta conclusión.
En la habilitación, el art. 63, IV, determina que el postor deberá presentar una declaración de cumplimiento de los requisitos para la reserva de plazas para personas con discapacidad y rehabilitados de la Seguridad Social. El texto no hace la misma inclusión expresa de los aprendices.
Art. 92, XVII, establece como cláusula necesaria del contrato la obligación para el contratista de cumplir con las reservas previstas por la ley para las personas con discapacidad, los rehabilitados de la Seguridad Social y aprendices.
Art. 116 refuerza la ubicación de este control: durante toda la ejecución, el contratista deberá cumplir con las reservas legales y, siempre que lo solicite la Administración, acreditar el servicio, indicando los empleados que ocupan las respectivas vacantes.
Finalmente, el arte. 137, IX, incluye el incumplimiento de estas obligaciones entre las causas que pueden dar lugar a la resolución del contrato, observándose la necesidad de motivación formal, contradictoria y amplia defensa prevista en la propia disposición.
El diseño legal, por tanto, no deja la cuota de aprendices fuera del sistema de contratación pública. Hace algo diferente: coloca el control principal en la ejecución contractual, cuando ya existe un contratista sujeto a las obligaciones de ajuste.
Por qué es problemático transformar la cuota en un requisito de calificación
La calificación existe para demostrar que el oferente tiene las condiciones previstas por la ley para contratar. Un requisito adicional con efecto eliminatorio deberá encontrar fundamento en el régimen jurídico aplicable.
En el caso de los aprendices, el TCU entendió que utilizar la cuota para excluir al postor de la calificación va más allá del art. 63, IV. Además del problema de legalidad, la decisión tiene un efecto concreto sobre la competencia.
En la oferta de la UFG, el TCU señaló que el requisito indebido contribuyó a descartar propuestas económicamente más ventajosas. La instrucción señaló que la propuesta de R$ 13.067.583,66 fue rechazada y que el contrato terminó concertado por R$ 15.902.521,08, una diferencia de aproximadamente el 18%, equivalente a aproximadamente R$ 2,83 millones en el período de dos años considerado en el proceso.
Estos datos ayudan a comprender la lógica de gobernanza de la decisión. Utilizar una obligación social legítima en el momento procesal equivocado puede producir el resultado contrario al deseado: una restricción indebida de la competencia, sin necesariamente mejorar el control del cumplimiento de la obligación durante la vigencia del contrato.
TCU ya había estado desarrollando esta guía. En la Sentencia 9804/2024 de la Sala Primera y, posteriormente, en la Sentencia 1930/2025 del Pleno, la Corte distinguió la declaración requerida en la licitación de la prueba de reservas que debe ocurrir durante la ejecución. En la sentencia de 2025, el propio sumario destacaba que el peso de la función reguladora de la contratación pública es menor en la fase competitiva y mayor durante la ejecución contractual.
La Sentencia 1802/2026, por tanto, no surge de forma aislada. Aplica esta línea a un caso en el que el requisito de notificación tuvo un impacto concreto en la selección de propuestas.
La obligación laboral continúa existiendo
Eliminar la cuota de aprendices de las licencias no significa autorizar a las empresas a ignorar la legislación laboral.
El aprendizaje profesional sigue sujeto a sus propias reglas. El Decreto 9.579/2018, en su redacción actual, prevé para los establecimientos cubiertos por la obligación de contratar aprendices en un porcentaje comprendido entre el 5% y el 15% de los trabajadores cuyas funciones requieran formación profesional, con reglas específicas para definir la base de cálculo. El Ministerio de Trabajo y Empleo reiteró estas reglas en una guía publicada el 23 de julio de 2026.
El punto del TCU es diferente: el deber laboral de la empresa y la norma habilitante de la ley 14.133 son institutos diferentes. La Administración no puede ampliar una hipótesis de inhabilitación sólo porque la obligación material sea relevante.
Sin embargo, una vez firmado el contrato, la situación cambia. La propia ley 14.133 determina que el contratista debe cumplir con la reserva para aprendices durante toda la ejecución y permite a la Administración exigir la prueba correspondiente.
El control no ha desaparecido: se ha convertido en una tarea de gestión contractual
Para el área de contratación, esta es quizás la consecuencia más importante del fallo.
No basta con eliminar un requisito de calificación inapropiado de las plantillas de aviso. Si la agencia hace precisamente esto, habrá resuelto la mitad del problema.
La otra mitad está en las artes. 92, 116 y 137 de la Ley 14.133: la cláusula debe constar correctamente en el contrato y se debe controlar su cumplimiento.
En la práctica, los modelos y rutinas administrativas deben revisarse para:
- no trate la prueba de la cuota de aprendiz como una condición eliminatoria para la calificación;
- mantener en el instrumento contractual la obligación prevista en el art. 92, XVII;
- definir en el modelo de gestión del contrato cómo el inspector verificará el cumplimiento de la obligación durante toda la ejecución;
- solicitar documentación de respaldo cuando sea necesario, registrando el análisis en los registros;
- tratar cualquier incumplimiento como un hecho contractual, con las medidas, garantías procesales y consecuencias previstas por la ley y el contrato.
La ley 14.133 no establece en el art. 116 una frecuencia única para esta solicitud. Por lo tanto, es más seguro para cada organismo establecer una rutina de control proporcional al riesgo y naturaleza de la contratación, sin crear, por acto administrativo, una nueva condición de calificación que la ley no ha establecido.
El Decreto 9.579/2018 también prevé el sistema electrónico del Ministerio de Trabajo y Empleo para la emisión de un certificado de cumplimiento de la cuota de aprendizaje, mientras que la normativa laboral vigente regula los parámetros utilizados en el cálculo de la reserva. Estos instrumentos pueden apoyar la inspección, sujeto al alcance y actualización de la información disponible.
No confundir a los aprendices con la afirmación sobre las personas con discapacidad y las personas rehabilitadas
La propia Resolución 1802/2026 ayuda a evitar otro error.
La conclusión sobre aprendices no puede trasladarse automáticamente a la reserva de plazas para personas con discapacidad y rehabilitados de la Seguridad Social. Estas dos categorías aparecen expresamente en el art. 63, IV, de la Ley 14.133 como objeto de declaración en la fase de calificación.
Incluso en este caso, sin embargo, el TCU ha descartado inhabilitaciones automáticas basadas exclusivamente en una consulta o certificado que contradiga la declaración presentada por la empresa.. En precedentes como las Sentencias 523/2025 y 1930/2025, la Corte señaló la necesidad de diligencia para esclarecer la situación y permitir la presentación de justificaciones y otras pruebas antes de la decisión de recusación.
En el proceso de la UFG, esta fue precisamente otra irregularidad identificada: los postores fueron descalificados basándose en registros oficiales relacionados con la reserva para personas con discapacidad y personas rehabilitadas sin darles la oportunidad de presentar pruebas adicionales debido a la debida diligencia.
Hay, por tanto, dos controles diferentes que no deben mezclarse.
Por qué el contrato de UFG no fue anulado inmediatamente
A pesar de las irregularidades, el Pleno no ordenó la interrupción inmediata del Contrato 606/2025.
El Tribunal consideró las consecuencias prácticas de la medida. El contrato implicaba la continuidad de servicios relevantes para el funcionamiento de la universidad, y una ruptura inmediata podría crear riesgos para la continuidad administrativa. La votación aplicó este análisis de consecuencias y optó por preservar temporalmente el ajuste mientras se prepara una nueva contratación.
La determinación final fue que UFG no prorrogue el Contrato 606/2025 y realice una nueva licitación para reemplazarlo, siguiendo el cronograma presentado, con finalización prevista para noviembre de 2027.
Este extracto también ofrece una lección para la gestión pública: reconocer una ilegalidad en el procedimiento no significa que la respuesta administrativa pueda ignorar los efectos concretos de deshacer un contrato en ejecución. Es necesario analizar conjuntamente la corrección de la irregularidad, la continuidad del servicio y la planificación de la transición.
El ajuste que las agencias deben hacer ahora
La Resolución 1802/2026 refuerza una división de responsabilidades que debe aparecer desde la planificación de la contratación.
A la hora de licitar, es necesario resistir la tentación de transformar cada deber legal del futuro contratista en un requisito eliminatorio. Durante la ejecución ocurre lo contrario: una obligación que no pertenece a la calificación no puede olvidarse simplemente porque la empresa ya haya ganado el concurso.
Para el cupo de aprendices, el camino marcado por la Ley 14.133 y el TCU es claro: menos barreras sin disposiciones legales en la selección y una supervisión más efectiva durante el contrato.
Para los equipos de contratación, asesores legales, gerentes e inspectores, el siguiente paso es revisar conjuntamente el aviso, el borrador del contrato y el modelo de gestión. Eliminar el requisito del lugar equivocado sin crear un mecanismo de seguimiento en el lugar correcto sólo transfiere el problema.
