Uma pesquisa de preços defensável não se resume a juntar três propostas comerciais e calcular a média. O que precisa ficar demonstrado no processo é que o valor estimado guarda relação com o mercado do objeto que será contratado, considerando quantidade, condições comerciais, local de execução e outras características capazes de alterar o preço.
A Lei nº 14.133/2021 permite utilizar diferentes parâmetros para chegar a essa estimativa, de forma combinada ou não. A cotação direta com três fornecedores é apenas um desses parâmetros. Na Administração Pública federal, a Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 ainda determina que sejam priorizados os sistemas oficiais de governo e as contratações similares realizadas pela Administração.
“Três orçamentos” não é a regra geral da pesquisa
A confusão costuma surgir porque o art. 23, § 1º, IV, da Lei nº 14.133/2021 menciona pesquisa direta com no mínimo três fornecedores. Mas esse dispositivo trata especificamente de uma das fontes possíveis. O mesmo artigo também admite preços de sistemas públicos, contratações similares, pesquisas especializadas e a base nacional de notas fiscais eletrônicas.
Na esfera federal, há outra distinção importante. A IN SEGES/ME nº 65/2021 estabelece, como regra para o cálculo, um conjunto de três ou mais preços, que podem vir de um ou mais parâmetros. Isso não significa três propostas de fornecedores. Excepcionalmente, a norma admite até a determinação do preço estimado com menos de três preços, desde que haja justificativa nos autos e aprovação da autoridade competente.
Portanto, três propostas comerciais não são um salvo-conduto. Uma pesquisa com cinco referências ruins pode ser menos confiável do que uma amostra menor, mas aderente ao objeto e devidamente justificada.
O TCU trabalha nessa mesma direção ao recomendar uma “cesta de preços”, com preferência por preços públicos e utilização da pesquisa exclusivamente com fornecedores como solução residual quando não houver referências públicas ou outras fontes adequadas.
Antes de coletar preços, torne as referências comparáveis
Uma fonte só é útil quando o preço pesquisado representa algo suficientemente próximo da contratação pretendida.
Imagine a compra de um equipamento por R$ 8 mil em uma contratação pública anterior. Esse valor não pode ser transplantado automaticamente para o novo processo. A quantidade pode ter sido muito maior, o frete pode ter sido incluído, a garantia pode ter sido diferente ou a entrega pode ter ocorrido em outra região.
A IN nº 65/2021 determina que, sempre que possível, a pesquisa considere condições como prazo e local de entrega, instalação, quantidade, forma e prazo de pagamento, frete, garantia, marca ou modelo, economia de escala e peculiaridades do local de execução. O Manual de Licitações e Contratos do TCU também alerta que diferenças nessas condições podem distorcer a estimativa.
Isso muda a lógica do trabalho. Antes de perguntar “qual é o preço?”, é necessário perguntar “preço de quê, em quais condições?”.
Como escolher as fontes de preços
A melhor fonte não é necessariamente a mais fácil de obter. É aquela que tem aderência suficiente ao objeto e cuja origem pode ser demonstrada no processo.
| Fonte | Quando tende a ser mais útil | Principal cuidado |
|---|---|---|
| Sistemas oficiais de governo | Bens e serviços com histórico de compras públicas comparáveis | Filtrar especificação, quantidade, período e condições da contratação |
| Contratações similares da Administração | Quando existem objetos efetivamente comparáveis já contratados | Confirmar similaridade e atualizar valores quando necessário |
| Mídia especializada, tabelas e sites | Mercados com referências públicas atuais e verificáveis | Registrar data e hora, conferir condições comerciais e evitar preços meramente promocionais ou incomparáveis |
| Cotação direta com fornecedores | Objetos específicos ou situações em que outras fontes são insuficientes | Formalizar a consulta, justificar a escolha dos consultados e enviar a todos condições equivalentes |
| Base nacional de notas fiscais eletrônicas | Quando utilizada conforme a regulamentação aplicável e houver dados comparáveis | Verificar período, descrição do item e aderência da transação à contratação planejada |
Na regulamentação federal, os dois primeiros parâmetros devem ser priorizados. Sites, fornecedores e demais referências não são proibidos; sua utilização precisa fazer sentido no caso concreto. A Lei permite combinar parâmetros, e o TCU recomenda, sempre que possível, diversidade de fontes para que a Administração enxergue uma faixa de mercado, em vez de depender de um único recorte.
Se a equipe optar por pesquisa direta com fornecedores nos termos da IN nº 65/2021, a solicitação deve ser formal. Também precisam ser documentadas a escolha dos fornecedores e as empresas consultadas que não responderam. As características relevantes da contratação devem ser informadas aos consultados para melhorar a comparabilidade das propostas.
Preços discrepantes são um sinal para investigar
Suponha que uma pesquisa encontre valores de R$ 90, R$ 95, R$ 102 e R$ 240 para um mesmo item. Simplesmente retirar R$ 240 porque “está muito alto” não basta. Da mesma forma, mantê-lo automaticamente na média pode elevar artificialmente o orçamento.
A primeira tarefa é descobrir por que existe a diferença.
O preço pode corresponder a especificação distinta, quantidade diferente, frete excepcional, serviço adicional, prazo mais curto, garantia ampliada ou condição comercial incompatível. Também pode ser um preço efetivamente excessivo. Do outro lado da amostra, um valor muito baixo pode representar promoção pontual, erro de cadastro, objeto diferente ou condição que não estará disponível para a Administração.
A IN nº 65/2021 determina expressamente que preços inexequíveis, inconsistentes e excessivamente elevados sejam desconsiderados na formação da estimativa e exige critérios fundamentados e descritos no processo. A norma também manda realizar análise crítica especialmente quando houver grande variação entre os valores coletados.
O TCU reforça que a exclusão de referências deve decorrer de um método previamente justificável, não de uma escolha intuitiva feita para produzir determinado resultado.
Um tratamento defensável pode seguir esta sequência:
- verificar se todas as referências correspondem ao mesmo objeto e a condições comerciais comparáveis;
- identificar a causa provável das diferenças relevantes;
- definir e registrar o critério usado para manter ou excluir cada referência;
- formar a amostra saneada;
- somente então aplicar o método de cálculo do preço estimado.
A vantagem dessa ordem é simples: o método estatístico deixa de servir para esconder problemas da amostra.
Média, mediana ou menor valor?
A IN nº 65/2021 admite média, mediana ou menor valor, além de outros métodos devidamente justificados e aprovados pela autoridade competente. A norma não determina que um único método seja utilizado para todas as pesquisas.
A média funciona melhor quando a amostra, depois de saneada, é relativamente homogênea. Como valores extremos influenciam diretamente o resultado, usá-la sem antes avaliar a dispersão pode produzir uma referência artificialmente alta ou baixa.
A mediana reduz a influência dos extremos e pode ser mais adequada quando os preços apresentam maior heterogeneidade. Isso não dispensa investigar as discrepâncias: mediana não transforma referência inadequada em referência válida.
Já o menor valor não deve ser escolhido apenas para produzir um orçamento mais baixo. O Manual do TCU registra jurisprudência favorável ao uso da cotação mínima em determinadas situações de mercado restrito, enquanto médias e medianas são associadas a condições de mercado competitivo. A escolha continua exigindo conexão com as características reais do mercado pesquisado.
Em qualquer hipótese, a pergunta que precisa ser respondida no processo é: por que esse método representa melhor a faixa de preços da contratação analisada?
O preço estimado precisa ser explicável por outra pessoa
Uma boa memória de cálculo deve permitir que alguém que não participou da pesquisa reconstrua o raciocínio.
Na esfera federal, a IN nº 65/2021 exige que o documento da pesquisa identifique o objeto, os responsáveis, as fontes consultadas, a série de preços, o método utilizado, as justificativas para eventuais exclusões, a memória de cálculo e os documentos de suporte. Quando houver consulta direta, também deve constar a justificativa para a escolha dos fornecedores.
Não basta escrever “foi adotada a mediana por ser mais adequada”. A motivação deve conectar os dados à decisão.
Uma justificativa mais útil teria esta lógica: a pesquisa reuniu referências de contratações públicas similares e de determinada fonte complementar; foram comparadas especificações, quantitativos e condições de entrega; duas referências foram afastadas pelos motivos documentados; a amostra restante apresentou determinada característica; diante disso, foi escolhido o método que melhor representava o conjunto analisado.
O objetivo não é criar uma justificativa longa. É permitir rastreabilidade.
A fonte mais recente também pode ser a fonte errada
Atualidade importa, mas não resolve a pesquisa sozinha.
Na IN nº 65/2021, contratações públicas similares devem, em regra, estar em execução ou ter sido concluídas no período de um ano anterior à pesquisa. Para sites e pesquisas especializadas, há exigências próprias de atualidade e registro do acesso; cotações diretas com fornecedores também possuem limite temporal.
Mesmo dentro desses períodos, o pesquisador precisa avaliar acontecimentos capazes de alterar o preço: mudanças relevantes de mercado, variações de insumos, descontinuação de produtos, alterações tributárias ou diferenças logísticas, por exemplo.
A data é um filtro de validade. A aderência continua sendo o filtro de qualidade.
O erro que a “regra dos três orçamentos” costuma esconder
Quando a equipe transforma três propostas em objetivo do processo, a pesquisa corre o risco de começar pelo documento e não pelo mercado.
O procedimento mais robusto é o inverso: definir exatamente o que será contratado, identificar quais fontes representam esse mercado, coletar referências comparáveis, explicar discrepâncias, sanear a amostra e só então calcular o valor estimado.
Essa abordagem também evita dois problemas opostos: um orçamento inflado, que pode tolerar sobrepreço, e uma estimativa artificialmente baixa, que pode reduzir a competitividade ou levar a propostas inexequíveis.
A Lei nº 14.133/2021 exige que o valor previamente estimado seja compatível com os valores praticados pelo mercado, considerando bancos de dados públicos, quantidades, economia de escala e peculiaridades do local de execução. É esse resultado que a instrução processual precisa demonstrar.
Antes de encerrar a fase preparatória, portanto, vale fazer um teste simples: outra pessoa conseguiria entender de onde vieram os preços, por que alguns foram aceitos ou rejeitados e por que o método escolhido representa o mercado? Se a resposta depender de explicação oral de quem fez a pesquisa, a documentação ainda pode ser fortalecida.
