La investigación de precios defendibles no consiste simplemente en reunir tres propuestas comerciales y calcular el promedio. Lo que se debe demostrar en el proceso es que el valor estimado guarda relación con el mercado del objeto que se contratará, considerando cantidad, condiciones comerciales, lugar de ejecución y otras características susceptibles de modificar el precio.
La Ley nº 14.133/2021 permite utilizar diferentes parámetros para llegar a esta estimación, combinados o no. La cotización directa con tres proveedores es solo uno de estos parámetros. En la Administración Pública federal, la Instrucción Normativa SEGES/ME nº 65/2021 aún determina que se priorizan los sistemas oficiales de gobierno y contratos similares realizados por la Administración.
A menudo surge confusión porque el art. 23, § 1, IV, de la Ley nº 14.133/2021 menciona la investigación directa con al menos tres proveedores. Pero este dispositivo aborda específicamente una de las posibles fuentes. El mismo artículo también admite precios de sistemas públicos, contratos similares, investigaciones especializadas y la base nacional de factura electrónica.
A nivel federal, existe otra distinción importante. EN SEGES/ME nº 65/2021 establece, como regla de cálculo, un conjunto de tres o más precios, que pueden provenir de uno o más parámetros. Esto no significa tres propuestas de proveedores. Excepcionalmente, la norma permite incluso la determinación del precio estimado con menos de tres precios, siempre que exista justificación en los registros y aprobación de la autoridad competente.
Por lo tanto, tres propuestas comerciales no son un salvoconducto. Una encuesta con cinco malas referencias puede ser menos fiable que una muestra más pequeña, pero que se ajuste al objetivo y esté debidamente justificada.
El TCU trabaja en la misma dirección recomendando una “canasta de precios”, con preferencia por los precios públicos y el uso de la investigación exclusivamente con proveedores como solución residual cuando no hay referencias públicas u otras fuentes adecuadas.
Una fuente solo es útil cuando el precio buscado representa algo lo suficientemente cercano al contrato previsto.
Imagínese comprar equipos por 8.000 reales en un contrato público anterior. Este valor no se puede trasplantar automáticamente al nuevo proceso. Es posible que la cantidad haya sido mucho mayor, que se haya incluido el envío, que la garantía haya sido diferente o que la entrega se haya realizado en otra región.
La IN nº 65/2021 determina que, siempre que sea posible, la investigación considera condiciones tales como tiempo y lugar de entrega, instalación, cantidad, forma y plazo de pago, envío, garantía, marca o modelo, economía de escala y peculiaridades del lugar de ejecución. El Manual de Licitaciones y Contratos del TCU también advierte que las diferencias en estas condiciones pueden distorsionar la estimación.
Esto cambia la lógica del trabajo.. Antes de preguntar “¿cuál es el precio?”, es necesario preguntarse “¿precio de qué, en qué condiciones?”.
La mejor fuente no es necesariamente la más fácil de obtener. Es aquel que tiene suficiente adherencia al objeto y cuyo origen puede demostrarse en el proceso.
| Fuente |
Cuando tiende a ser más útil |
Cuidados principales |
| Sistemas gubernamentales oficiales |
Bienes y servicios con historial de contratación pública comparable |
Especificación del filtro, cantidad, plazo y condiciones de contratación |
| Contratación de administración similar |
Cuando existan objetos efectivamente comparables ya contratados |
Confirmar similitud y actualizar valores cuando sea necesario |
| Medios, tablas y sitios web especializados |
Mercados con referencias públicas actuales y verificables |
Registra fecha y hora, consulta condiciones comerciales y evita precios meramente promocionales o incomparables |
| Cotización directa con proveedores |
Objetos o situaciones específicas donde otras fuentes son insuficientes |
Formalizar la consulta, justificar la elección de los consultados y enviar a todos condiciones equivalentes |
| Base de datos nacional de facturas electrónicas |
Cuando se utiliza de acuerdo con la normativa aplicable y existen datos comparables |
Verificar período, descripción del artículo y cumplimiento de la transacción con la contratación planificada |
En la regulación federal, se debe priorizar los dos primeros parámetros. Los sitios web, proveedores y otras referencias no están prohibidos; su uso debe tener sentido en el caso específico. La Ley permite combinar parámetros y el TCU recomienda, siempre que sea posible, diversidad de fuentes para que la Administración pueda ver un abanico del mercado, en lugar de depender de un único corte.
Si el equipo opta por la investigación directa con proveedores en los términos de la IN nº 65/2021, la solicitud debe ser formal. También se debe documentar la elección de proveedores y las empresas consultadas que no respondieron. Las características relevantes del contrato deberán ser informadas a los consultados para mejorar la comparabilidad de las propuestas.
Los precios discrepantes son una señal para investigar
Supongamos que una búsqueda encuentra valores de R$90, R$95, R$102 y R$240 para el mismo artículo. No basta con retirar R$ 240 porque “es demasiado alto”. Asimismo, mantenerlo automáticamente en promedio puede aumentar artificialmente el presupuesto.
La primera tarea es descubrir por qué existe la diferencia.
El precio puede corresponder a especificaciones diferentes, cantidades diferentes, envío excepcional, servicio adicional, plazo más corto, garantía extendida o condiciones comerciales incompatibles. También puede ser un precio efectivamente excesivo. En el otro lado de la muestra, un valor muy bajo puede representar una promoción puntual, error de registro, objeto diferente o condición que no estará disponible para la Administración.
La IN N° 65/2021 determina expresamente que en la elaboración de la estimación no se tienen en cuenta los precios inviables, inconsistentes y excesivamente elevados y exige criterios fundamentados y descritos en el proceso. La norma también exige la realización de análisis críticos, especialmente cuando existe una gran variación entre los valores recogidos.
El TCU refuerza que la exclusión de referencias debe resultar de un método previamente justificable, no de una elección intuitiva hecha para producir un resultado determinado.
Un tratamiento defendible podría seguir esta secuencia:
- comprobar que todas las referencias correspondan al mismo objeto y condiciones comerciales comparables;
- identificar la causa probable de las diferencias relevantes;
- definir y registrar los criterios utilizados para mantener o eliminar cada referencia;
- formar la muestra desinfectada;
- solo entonces aplique el método de cálculo del precio estimado.
La ventaja de este orden es simple: el método estadístico ya no sirve para ocultar problemas en la muestra.
¿Valor medio, mediano o más bajo?
La IN nº 65/2021 admite valor medio, mediano o inferior, además de otros métodos debidamente justificados y aprobados por la autoridad competente. La norma no determina que se utilice un único método para todas las investigaciones.
El promedio funciona mejor cuando la muestra, después de ser desinfectada, es relativamente homogénea. Como los valores extremos influyen directamente en el resultado, usarlo sin evaluar primero la dispersión puede producir una referencia artificialmente alta o baja.
La mediana reduce la influencia de los extremos y puede ser más apropiada cuando los precios presentan una mayor heterogeneidad. Esto no elimina la necesidad de investigar las discrepancias: la mediana no transforma una referencia inadecuada en una referencia válida.
No se debe elegir el valor más bajo sólo para producir un presupuesto más bajo. El Manual del TCU registra jurisprudencia a favor del uso de la cotización mínima en determinadas situaciones de mercado restringido, mientras que los promedios y medianas están asociados a condiciones competitivas de mercado. La elección sigue exigiendo conexión con las características reales del mercado investigado.
En cualquier caso, la pregunta que hay que responder en el proceso es: ¿por qué este método representa mejor el rango de precios del contrato analizado?
El precio estimado debe ser explicado por otra persona
Una buena memoria de cálculo debería permitir a alguien que no participó en la investigación reconstruir el razonamiento.
A nivel federal, la IN nº 65/2021 exige que el documento de investigación identifique el objeto, los responsables, las fuentes consultadas, la serie de precios, el método utilizado, las justificaciones de posibles exclusiones, la memoria de cálculo y los documentos de respaldo. Cuando exista consulta directa deberá incluirse también la justificación de la elección de proveedores.
No basta con escribir “se adoptó la mediana porque es más apropiada”. La motivación debe conectar los datos con la decisión.
Una justificación más útil tendría esta lógica: la investigación recopiló referencias de contratos públicos similares y de una determinada fuente complementaria; se compararon especificaciones, cantidades y condiciones de entrega; dos referencias fueron eliminadas por razones documentadas; la muestra restante presentó alguna característica determinada; Por tanto, se eligió el método que mejor representaba el conjunto analizado.
El objetivo no es crear una justificación larga. Es para permitir la trazabilidad.
La fuente más reciente también puede ser la fuente incorrecta
La moneda importa, pero no resuelve la búsqueda por sí sola.
En la IN nº 65/2021, los contratos públicos similares deben, por regla general, estar en curso o haber sido finalizados en un período de un año antes de la investigación. Para sitios web especializados e investigaciones, existen requisitos específicos de actualidad y registro de acceso; Las cotizaciones directas con proveedores también tienen un límite de tiempo.
Incluso dentro de estos períodos, el investigador necesita evaluar eventos capaces de cambiar el precio: cambios relevantes en el mercado, variaciones de insumos, discontinuación de productos, cambios impositivos o diferencias logísticas, por ejemplo.
La fecha es un filtro de vencimiento. El agarre sigue siendo el filtro de calidad.
El error que la “regla de los tres presupuestos” tiende a ocultar
Cuando el equipo transforma tres propuestas en el objetivo del proceso, la investigación corre el riesgo de comenzar con el documento y no con el mercado.
El procedimiento más sólido es el contrario: definir exactamente qué se contratará, identificar qué fuentes representan este mercado, recopilar referencias comparables, explicar las discrepancias, limpiar la muestra y solo entonces calcular el valor estimado.
Este enfoque también evita dos problemas opuestos: un presupuesto inflado, que puede tolerar sobreprecios, y una estimación artificialmente baja, que puede reducir la competitividad o conducir a propuestas inviables.
La Ley nº 14.133/2021 exige que el valor previamente estimado sea compatible con los valores de mercado, considerando bases de datos públicas, cantidades, economías de escala y peculiaridades del lugar de ejecución. Es este resultado el que la instrucción procesal debe demostrar.
Por lo tanto, antes de finalizar la fase preparatoria, vale la pena hacer una prueba simple: ¿podría alguien más entender de dónde provienen los precios, por qué algunos fueron aceptados o rechazados y por qué el método elegido representa el mercado? Si la respuesta depende de una explicación oral de la persona que realizó la investigación, aún se puede reforzar la documentación.
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