El problema puede comenzar con la redacción del aviso, no con la oferta presentada por el postor.
En la Sentencia 2357/2026, la Primera Sala del Tribunal Federal de Cuentas consideró como una falla de planificación la falta de una definición clara y objetiva de cómo se analizarían los precios para evaluar la inexigibilidad, especialmente respecto de los precios unitarios relevantes. Para el TCU, la omisión contradecía el art. 59, § 3, de la Ley 14.133/2021 y produjo rigidez, demora en el juicio y costos de transacción innecesarios.
La consecuencia práctica es directa: insertar en la notificación únicamente el porcentaje del 75% previsto en el § 4 del art. 59 no resuelve todos los modelos. Antes de la publicación, el equipo debe conectar el presupuesto de referencia, la metodología de relevancia, los criterios de aceptabilidad, el procedimiento de diligencia debida y cómo motivar la decisión.
El caso involucraba una subasta electrónica para servicios de mantenimiento de edificios. La empresa representativa había sido descalificada de grupos en los que determinadas partidas consideradas inexigibles correspondían sólo al 0,109% y al 0,135% de los valores totales respectivos. El ponente entendió que el subastador había aplicado estrictamente las normas del anuncio y, por tanto, no atribuyó a la sentencia el fallo principal. El problema estuvo en el modelaje que precedió a la disputa.
La representación se consideró parcialmente válida. El TCU informó a la agencia para prevenir nuevos hechos, pero no canceló el procedimiento. Esta solución surgió de las circunstancias de ese proceso y no debe interpretarse como una autorización para repetir la omisión en nuevos avisos.
La decisión también criticó el requisito de que las cotizaciones de los proveedores presentadas para demostrar su viabilidad tuvieran una validez de 120 días. El plazo fijado en el anuncio cubría la propuesta del licitador a la Administración, y no, de oficio, los presupuestos emitidos por terceros. Ampliar el requisito creó un criterio no previsto en la convocatoria de propuestas.
Art. 59 de la Ley 14.133/2021 reúne mandatos relacionados pero distintos.
El apartado 2 permite a la Administración realizar gestiones para evaluar la viabilidad o exigir al licitador que la demuestre. El artículo 3 determina que, en las obras y servicios de ingeniería y arquitectura, se consideran el precio global, las cantidades y los precios unitarios pertinentes, según criterios de aceptabilidad unitarios y globales establecidos en el anuncio. El artículo 4 establece un nivel del 75% del presupuesto administrativo para propuestas de obras y servicios de ingeniería.
El párrafo 3 añade otro nivel: incluso cuando la propuesta general no esté por debajo del umbral del 75%, el aviso debe indicar cómo se examinarán las cantidades y los precios unitarios pertinentes. La sentencia 2.190/2024 ya había determinado que el instrumento de compra debía aclarar si los criterios de aceptabilidad se aplicarían sólo al precio global o también a los precios unitarios.
| Punto del borrador |
Escritura insuficiente |
Redacción revisada |
| Metodología |
“La exigibilidad se analizará de conformidad con la ley.” |
Describe los pasos, parámetros y documentos utilizados en el análisis. |
| Precios unitarios relevantes |
No identifica elementos ni explica cómo se elegirán. |
Presenta criterios objetivos y adjunto con los ítems seleccionados. |
| Umbral del 75 % |
Proporciona descalificación automática. |
Trata el nivel como un desencadenante de análisis y oportunidad de demostración. |
| Artículos de baja materialidad |
Aplica la misma consecuencia a cualquier elemento individual. |
Distingue la relevancia financiera, técnica, operativa y de riesgo. |
| Diligencia |
Generalmente solicita que el postor “consulte los precios”. |
Define finalidad, plazo, posibles documentos y forma de evaluación. |
| Evidencias presentadas |
Crea demandas durante el juicio. |
Utiliza criterios ya previstos, sin imponer validez ni nueva formalidad. |
| Motivación |
Registra únicamente “propuesta inviable”. |
Relaciona evidencia, diligencia, prueba, análisis y conclusión. |
Cómo establecer precios unitarios relevantes
La Resolución 2357/2026 no estableció una fórmula única ni un porcentaje obligatorio para todos los avisos. Exigió a la Administración que haga la elección de forma clara, objetiva y compatible con el objeto.
Una metodología interna defendible puede combinar tres dimensiones.
Relevancia financiera
El equipo puede ordenar los artículos por valor total, obtenido multiplicando la cantidad por el precio unitario de referencia, y construir una curva ABC. El análisis de partidas que, en conjunto, representan aproximadamente el 80% del presupuesto se utiliza en las inspecciones de construcción realizadas por el TCU y en normas específicas de transferencia de la Unión. Este porcentaje funciona como una posible referencia técnica, no como una regla general creada por el art. 59.
La Administración deberá justificar el rango adoptado. Dependiendo del objeto, centrar el análisis sólo en ítems que alcancen el 80% del valor puede excluir componentes con baja participación financiera, pero esenciales para la seguridad, el funcionamiento o el cronograma.
Relevancia técnica y operativa
Después de la clasificación financiera, el equipo debe verificar si hay elementos que merezcan inclusión por criticidad técnica, incluso si tienen menos peso en el presupuesto. Pueden participar en esta evaluación, dependiendo de las características concretas del objeto:
- servicios vinculados a la seguridad estructural u operativa;
- materiales sin simple sustitución durante la ejecución;
- elementos ubicados en la ruta crítica del cronograma;
- equipos con baja disponibilidad regional;
- insumos sujetos a transporte, almacenamiento o logística especial;
- servicios cuya reducción artificial de precio pueda comprometer la calidad, la productividad o el rendimiento;
- elementos con un alto riesgo de cambio cuantitativo o impacto en los aditivos.
Estos factores no deben copiarse automáticamente. Cada inclusión debe estar relacionada con los proyectos, especificaciones, matriz de riesgos y mercado de contratación.
Trazabilidad
El resultado debe transformarse en un documento verificable. Para cada precio unitario relevante, registre al menos:
- código y descripción del artículo;
- unitario y cuantitativo;
- precio unitario de referencia;
- valor total y porcentaje de participación;
- posición acumulada en la curva ABC, cuando se utiliza;
- motivo financiero, técnico u operativo de la selección;
- fuente del precio y fecha de referencia;
- responsable del análisis.
La lista final debe integrar o acompañar el aviso. Una hoja de cálculo mantenida únicamente en el área técnica, sin reflejo en las reglas del instrumento de convocatoria, no elimina la omisión señalada por el TCU.
Lista de verificación de 12 puntos para revisar el borrador
1. Confirmar el encuadre del objeto
Registre si el contrato involucra obras de construcción, servicios de ingeniería o servicios de arquitectura e identifique el régimen de ejecución. La metodología debe reflejar la forma en que se miden, pagan y distribuyen los riesgos.
2. Validar el presupuesto de referencia
Consulta cantidades, composiciones, fuentes, fechas base, BDI, cargas sociales y condiciones locales. El valor estimado deberá ser compatible con el mercado, con las cantidades y con las peculiaridades del lugar de ejecución.
3. Definir el universo de precios unitarios
Indique de qué hoja de cálculo se extraerán los elementos sometidos a análisis: presupuesto sintético, hoja de servicios, composiciones u otro documento compatible con el régimen adoptado.
4. Elija la metodología de relevancia
Declarar si se utilizará curva ABC, porcentaje acumulado, clasificación por bandas, matriz de materialidad o combinación de métodos. Evite expresiones abiertas como “elementos más relevantes”, sin criterios de selección.
5. Agregar elementos críticos no capturados por valor
Realice un segundo análisis de seguridad, rendimiento, logística, cronograma y riesgo contractual. Justifique cada inclusión adicional.
6. Publicar la lista de elementos relevantes
Adjuntar al aviso una tabla con código, descripción, cantidad, valor de referencia, peso en el presupuesto y motivo de selección. Si la lista depende de información confidencial, la solución debe ser evaluada legalmente para no impedir que el postor conozca las reglas del juicio.
7. Aceptabilidad global y unitaria separada
Explique si los límites unitarios se aplican a todos los artículos o solo a aquellos clasificados como relevantes. Defina también cómo se tratarán las diferencias resultantes de los criterios de valoración de menor precio o mayor descuento. El aviso debe hacer explícito este alcance.
8. Diferenciar sobreprecio, inviabilidad y error de hoja de cálculo
Los precios excesivos, los precios inaplicables y la inconsistencia formal no son lo mismo. El borrador debe indicar qué tratamiento se aplicará a cada situación, incluyendo cuándo es posible corregir la hoja de cálculo sin modificar el fondo de la propuesta.
9. Describa el desencadenante y el flujo de diligencia
Predecir que las pruebas pertinentes, incluido el nivel del art. 59, § 4, brindará la oportunidad de demostrar la viabilidad antes de la decisión final. Registra quién actúa, cuál es el plazo, cómo se realizará la comunicación y qué puntos deben aclararse.
10. Anticipar categorías de pruebas admisibles
Dependiendo de la evidencia, se podrán solicitar desgloses de costos, contratos similares, facturas, cotizaciones, condiciones comerciales, productividad, disponibilidad de equipos, costos logísticos, inventarios, regímenes fiscales, cargos y justificaciones de oportunidad económica.
La lista debe guiar la evidencia y no crear una lista cerrada incapaz de reconocer otras evidencias adecuadas. Tampoco se deberá imponer durante la debida diligencia ningún período de validez o formalidad que no esté respaldado por la notificación y el propósito del análisis.
11. Crear una matriz de decisión
Para cada pista, registra:
- artículo o precio cuestionado;
- motivo de la diligencia;
- documentos solicitados;
- respuesta del postor;
- evidencia aceptada y rechazada;
- comparación con el presupuesto de referencia;
- conclusión técnica;
- base de la decisión.
Esta matriz reduce las respuestas genéricas y facilita el control posterior.
12. Verificación cruzada antes de publicar
Presentar la versión final a las áreas de ingeniería, contrataciones, presupuesto y asesoría legal. Verifique si el aviso, el proyecto básico o término de referencia, el presupuesto, la planilla de propuesta y los anexos utilizan los mismos conceptos y límites.
Cómo realizar la debida diligencia sin convertirla en una nueva fase de calificación
La diligencia deberá investigar las pruebas identificadas. No debe funcionar como una oportunidad para que la Administración invente criterios, exija documentos ajenos a la cuestión o transfiera al licitador la corrección de una modelización incompleta.
La solicitud debe comenzar con una pregunta objetiva. Por ejemplo: ¿cuál es la composición que permite ejecutar un determinado artículo por el precio ofertado? A partir de ahí se pueden solicitar documentos proporcionales a la pregunta, sin requerir toda la estructura de costos cuando la pregunta se centra en un insumo o servicio específico.
El análisis tampoco debe limitarse a comparar la propuesta con el presupuesto administrativo. Las diferencias pueden surgir de stock existente, contrato con proveedor, equipo propio, productividad comprobada, logística específica, estrategia comercial u otra condición económica legítima. Corresponde al postor demostrar la situación y a la Administración evaluar la coherencia, oportunidad y relación de las pruebas con la ejecución prevista.
Cuando las pruebas sean insuficientes, la decisión debe indicar por qué los documentos no eliminaron el riesgo. Expresiones como “no demostró viabilidad” o “precio muy bajo” no demuestran, por sí solas, el razonamiento llevado a cabo.
Pista documental mínima
| Documento |
Contenido esperado |
Registro en proceso |
| Presupuesto de referencia |
Cuantitativos, composiciones, fuentes, fecha base, BDI y cargas |
Hojas de cálculo firmadas y memoria de cálculo |
| Matriz de relevancia |
Curva ABC, criterios técnicos y ítems seleccionados |
Nota técnica del equipo de planificación |
| Justificación de la metodología |
Motivo de los porcentajes, rangos y excepciones adoptados |
ETP, proyecto básico o documento específico |
| Adjunto al aviso |
Lista de elementos relevantes y criterios de valoración |
Versión publicada del instrumento de llamada |
| Diligencia |
Indicación, solicitud, plazo, respuesta y documentos |
Comunicación en el sistema y partes adjuntas |
| Análisis de respuesta |
Evaluación técnica individualizada |
Nota u opinión técnica |
| Decisión |
Conclusión motivada y fundamento jurídico |
Acta, orden o decisión del agente competente |
| Control de versiones |
Cambios realizados durante la revisión |
Historial de borradores y aprobación final |
La prueba final del draft
Antes de publicar, intenta responder sólo con los documentos del proceso:
- ¿Qué precios unitarios se considerarán relevantes?
- ¿Por qué se eligieron estos elementos?
- ¿Se aplican los criterios al precio global, al precio unitario o a ambos?
- ¿Qué genera la debida diligencia?
- ¿Cómo puede el postor demostrar la viabilidad de la propuesta?
- ¿Quién analizará la respuesta y con qué parámetros?
- ¿Dónde se registrará la motivación?
Si alguna respuesta depende de una elección que sólo se hará durante el juicio, el borrador aún contiene espacio para la subjetividad.
Copiar la lista de verificación, aplicarla a la versión consolidada y enviar el borrador a revisión legal y al equipo técnico responsable del presupuesto.. El objetivo no es llenar la convocatoria de cláusulas genéricas, sino que cualquier participante pueda saber de antemano cómo analizará la Administración la propuesta.
Temas de este artículoAcórdão 2357/2026edital de licitaçãoinexequibilidadeobras públicaspreços unitáriosserviços de engenharia
