El problema no comienza cuando llega la propuesta. Puede surgir durante la planificación de la licitación, si el aviso de obra o servicio de ingeniería no explica cómo se examinarán el precio global, las cantidades y los precios unitarios relevantes.
Esta es la principal advertencia de la Sentencia 2357/2026 de la Primera Sala del Tribunal Federal de Cuentas, dictada el 19 de mayo de 2026. Al analizar un contrato de servicios de mantenimiento de edificios, el TCU consideró la falta de una metodología clara y objetiva para evaluar la inviabilidad de las propuestas, especialmente en lo que respecta a la identificación de los precios unitarios relevantes.
El acuerdo se destacó posteriormente en la edición no. 6 del boletín oficial No Radar — Contratos Públicos, del Ministerio de Defensa. El comunicado difundido afirma que esta omisión viola el artículo 59, párrafo 3, de la Ley 14.133/2021 y el principio de eficiencia.
En la práctica, no basta con copiar la norma según la cual las propuestas inferiores al 75% del presupuesto de la Administración se consideran inviables para la convocatoria. El modelado debe establecer cómo se llevará a cabo el examen, qué componentes de la hoja de cálculo merecerán un análisis específico y cómo el postor puede demostrar la viabilidad de su oferta.
Qué pasó en el caso analizado por el TCU
La sentencia 2357/2026 surgió de la representación relacionada con la Subasta Electrónica 90046/GAP-RF/2024, realizada por el Grupo de Apoyo a Recife para la contratación de servicios de mantenimiento de edificios para el Comando de la Fuerza Aérea.
La controversia involucró, entre otros puntos, la descalificación de propuestas debido a la inaplicabilidad de ciertos elementos de la hoja de cálculo. Según el resumen oficial de la sentencia, algunos de estos artículos representaban pequeñas porciones del valor total de los grupos licitadores.
Sin embargo, el aviso no definía qué precios unitarios se considerarían relevantes. Se limitó a prever, con carácter general, la aplicación del nivel del 75% del importe presupuestado. Ante el desfase, el equipo responsable del evento aplicó la verificación de forma lineal y rígida a todos los ítems.
El ponente, ministro Bruno Dantas, entendió que no sería apropiado elegir, sólo durante el juicio, qué puntos deben ser tratados como relevantes. Esta elección posterior introduciría la subjetividad en una fase que debe realizarse según criterios objetivos, impersonales y previamente conocidos.
Por otro lado, la aplicación indiscriminada del parámetro a todos los ítems también produjo un análisis demasiado restrictivo. Según consta en el juicio, la omisión de la notificación provocó rigidez procesal, prolongó la fase de juicio y aumentó los costos de transacción del proceso.
Por tanto, el fallo principal se ubicó en el modelado del aviso, y no simplemente en el acto del agente que aplicó las reglas disponibles durante la sesión.
El TCU consideró la reclamación parcialmente válida e informó al organismo de la falta de una definición clara y objetiva de la forma de análisis de la inexigibilidad, especialmente de los precios unitarios relevantes.. En este caso concreto, no determinó la nulidad del procedimiento, considerando, entre otros elementos, la esencialidad de los servicios y el riesgo de pérdida resultante de la suspensión del contrato.
Qué exige el artículo 59 de la Ley 14.133/2021
El artículo 59 de la Ley 14.133/2021 prevé la descalificación de propuestas que presenten precios inviables o cuya viabilidad no esté demostrada cuando lo requiera la Administración.
Su párrafo 2º permite a la Administración realizar gestiones para verificar la viabilidad o solicitar al postor que la demuestre.
Para obras y servicios de ingeniería y arquitectura, el párrafo 3 establece que la evaluación deberá considerar:
- el precio total;
- cuantitativos;
- precios unitarios considerados relevantes;
- los criterios de aceptabilidad de los precios unitarios y globales establecidos en el aviso;
- las especificidades del mercado correspondiente.
El párrafo 4 agrega el parámetro del 75% del valor presupuestado para obras y servicios de ingeniería. El apartado 5 determina garantía adicional cuando la propuesta ganadora sea inferior al 85% del presupuesto, correspondiente a la diferencia entre el presupuesto y el valor propuesto, sin perjuicio de otras garantías aplicables.
Estas disposiciones deben interpretarse de manera integrada. El porcentaje global no elimina la necesidad de examinar la estructura de la propuesta, las cantidades y las partidas unitarias que influyen efectivamente en la viabilidad económica y técnica del objeto.
El precio global y los precios unitarios cumplen funciones diferentes
El precio global ofrece una primera visión del valor total de la propuesta respecto al presupuesto de la Administración. Es esencial, pero no puede revelar de forma aislada cómo el postor pretende ejecutar cada parte relevante del objeto.
Una propuesta globalmente atractiva puede contener precios unitarios incompatibles para ciertos servicios críticos. También puede presentar valores muy bajos en elementos de pequeña materialidad que no comprometan, por sí solos, su plena ejecución.
El desafío radica precisamente en evitar dos extremos:
- Mirar sólo el total, ignorando distorsiones relevantes en la composición de la propuesta.
- Aplicar un recorte estricto a todos los elementos, tratando los componentes de impacto mínimo del mismo modo que los servicios esenciales, costosos o técnicamente críticos.
El artículo 59, párrafo 3, busca eliminar estos extremos exigiendo una evaluación combinada. La sentencia 2357/2026 añade que la forma de esta evaluación no debe improvisarse tras la apertura de las propuestas.
Cómo identificar precios unitarios relevantes
La sentencia no ofrece una fórmula universal para seleccionar los elementos relevantes. Esta ausencia es importante: la Administración debe crear criterios coherentes con el objeto, el régimen de ejecución, el presupuesto y los riesgos de cada contrato.
Entre los factores que se pueden evaluar técnicamente durante la planificación se encuentran:
- representación del artículo en el valor global;
- impacto del ítem en la ruta crítica o cronograma físico-financiero;
- relevancia técnica u operativa para el desempeño del objeto;
- riesgo de comprometer la calidad, la seguridad o la durabilidad;
- sensibilidad de los precios a las fluctuaciones del mercado;
- concentración de materiales, equipos o mano de obra especializada;
- posibilidad de distorsión entre partidas, incluidos pagos anticipados indebidos;
- relevancia del elemento para medir y equilibrar la ejecución contractual.
Estos factores no deben copiarse automáticamente en ningún aviso. El equipo de planificación debe justificar cuáles de ellos son relevantes y cómo se aplicarán.
Una posible metodología podría combinar, por ejemplo, una variedad de representaciones financieras con la inclusión motivada de elementos técnicamente críticos. Lo esencial es que la norma sea objetiva, verificable y divulgada antes de la disputa.
¿El umbral del 75% autoriza la descalificación automática?
Una lectura aislada del párrafo 4 puede sugerir que cualquier propuesta inferior al 75% del presupuesto debería eliminarse inmediatamente. La jurisprudencia del TCU, sin embargo, ha tratado este parámetro como una presunción relativa, que debe ir acompañada de la oportunidad de demostrar su viabilidad.
En decisiones anteriores, el Tribunal ya ha señalado que el licitador debe poder demostrar la viabilidad de la propuesta antes de la descalificación definitiva. La Administración podrá solicitar documentos, información y justificaciones, analizándolos de forma motivada.
Esto no significa que todas las justificaciones deban ser aceptadas. Significa que la decisión no debe basarse únicamente en una conclusión abstracta o una impresión subjetiva.
Es necesario aclarar el aviso, con el apoyo de asesoramiento técnico y legal:
- en qué situaciones se abrirá la diligencia;
- qué elementos pueden solicitarse;
- cómo serán evaluados;
- qué plazo se concederá;
- qué consecuencias se derivarán de la falta de respuesta o de una demostración insuficiente;
- cómo se registrará y motivará la decisión.
Qué se puede solicitar en una due diligence
La documentación adecuada varía según el objeto y la causa de la duda. Según el caso, la Administración podrá solicitar elementos que demuestren la formación y sostenibilidad de los precios, tales como:
- memoria de cálculo;
- composición de los costos unitarios;
- productividad considerada;
- cotizaciones verificables de insumos o equipos;
- condiciones comerciales efectivamente disponibles;
- costos laborales y cargos aplicables;
- estrategia de logística y suministro;
- contratos anteriores comparables;
- ganancias legítimas en escala o eficiencia;
- justificación de condiciones de ejecución específicas;
- demostración de que la propuesta cubre los costos necesarios para cumplir con las obligaciones.
La diligencia no debe servir para permitir una reformulación sustancial de la oferta ni para conceder un trato privilegiado a un competidor. Su finalidad es aclarar y probar la propuesta ya presentada, dentro de los límites permitidos por la legislación y el anuncio.
Lista de verificación para revisar el aviso antes de su publicación
1. Previsión de la metodología en el aviso
- ¿El instrumento de convocatoria explica cómo se llevará a cabo el análisis de viabilidad?
- ¿La regla considera el precio global, las cantidades y los precios unitarios relevantes?
- ¿Están expresamente definidos los criterios de aceptabilidad unitarios y globales?
- ¿Es la metodología compatible con el régimen de ejecución y el mercado objetivo?
- ¿Los documentos de la fase preparatoria registran la justificación técnica de la solución adoptada?
2. Identificación de elementos relevantes
- ¿El aviso indica qué elementos se considerarán relevantes o presenta una regla objetiva para identificarlos?
- ¿La selección tiene en cuenta la materialidad financiera y la relevancia técnica?
- ¿Se ha evaluado el riesgo de los elementos críticos con un bajo porcentaje de participación?
- ¿La elección impide que todos los componentes de la hoja de cálculo se traten de manera intercambiable?
- ¿Pueden diferentes evaluadores reproducir la metodología con resultados consistentes?
3. Procedimiento de diligencia debida
- ¿El aviso informa cuándo se debe demostrar la viabilidad?
- ¿Establece qué documentos o categorías de pruebas se pueden solicitar?
- ¿Proporciona una fecha límite y un método razonables para presentar la respuesta?
- ¿Evita demandas desproporcionadas o imposibles de cumplir?
- ¿Se distingue la aclaración de la propuesta de alteración indebida de su contenido?
4. Decisión motivada
- ¿El proceso registra qué precio o componente generó la pregunta?
- ¿El equipo técnico compara la justificación con el presupuesto, el mercado y las características del objeto?
- ¿La conclusión explica por qué se aceptó o rechazó la evidencia?
- ¿Los postores en situaciones equivalentes reciben el mismo trato?
- ¿La decisión permite un control posterior por parte de la asesoría jurídica, órganos de control interno y supervisión?
Marco práctico de cuatro pasos
| Paso | Pregunta central | Registro esperado |
|---|---|---|
| Previsión en el aviso | ¿Cómo se analizará la inexigibilidad? | Cláusula objetiva, compatible con el objeto y basada en la fase preparatoria |
| Elementos relevantes | ¿Qué precios unitarios merecen un examen específico? | Relación o método de selección verificable, con justificación técnica |
| Diligencia | ¿Cómo puede el postor demostrar viabilidad? | Solicitud clara, plazo, documentos relevantes e igualdad de trato |
| Decisión motivada | ¿Por qué se aceptó o rechazó la propuesta? | Análisis técnico individualizado y conclusión en base a los registros |
