Acórdão 2357/2026: transforme o alerta sobre inexequibilidade em checklist de edital para obras e engenharia

O problema pode começar na redação do edital, não no lance apresentado pelo licitante.

No Acórdão 2357/2026, a Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União considerou falha de planejamento a ausência de uma definição clara e objetiva sobre como seriam analisados os preços para aferição da inexequibilidade, especialmente quanto aos preços unitários relevantes. Para o TCU, a omissão contrariou o art. 59, § 3º, da Lei 14.133/2021 e produziu rigidez, demora no julgamento e custos de transação desnecessários.

A consequência prática é direta: inserir no edital apenas o percentual de 75% previsto no § 4º do art. 59 não resolve toda a modelagem. Antes da publicação, a equipe precisa conectar orçamento de referência, metodologia de relevância, critérios de aceitabilidade, procedimento de diligência e forma de motivar a decisão.

O que o Acórdão 2357/2026 efetivamente decidiu

O Acórdão 2357/2026-TCU-Primeira Câmara foi julgado na sessão de 19 de maio de 2026. A deliberação foi publicada no Boletim do TCU em 27 de maio, e o entendimento apareceu posteriormente no Informativo de Licitações e Contratos 528, de 16 de junho de 2026. Portanto, 5 de agosto de 2026 não é a data do julgamento nem da publicação oficial localizada.

O caso envolveu um pregão eletrônico para serviços de manutenção predial. A empresa representante havia sido desclassificada em grupos nos quais determinados itens considerados inexequíveis correspondiam a apenas 0,109% e 0,135% dos respectivos valores totais. O relator entendeu que o pregoeiro havia aplicado de maneira vinculada as regras do edital e, por isso, não atribuiu a falha principal ao julgamento. O problema estava na modelagem que antecedeu a disputa.

A representação foi considerada parcialmente procedente. O TCU deu ciência ao órgão para prevenir novas ocorrências, mas não anulou o procedimento. Essa solução decorreu das circunstâncias daquele processo e não deve ser interpretada como autorização para repetir a omissão em novos editais.

A decisão também censurou a exigência de que cotações de fornecedores apresentadas para comprovar exequibilidade tivessem validade de 120 dias. O prazo previsto no edital alcançava a proposta do licitante perante a Administração, e não, automaticamente, os orçamentos emitidos por terceiros. Estender a exigência criou um critério não previsto no instrumento convocatório.

Três regras que não devem ser confundidas

O art. 59 da Lei 14.133/2021 reúne comandos relacionados, mas distintos.

O § 2º permite que a Administração realize diligências para aferir a exequibilidade ou exija que o licitante a demonstre. O § 3º determina que, nas obras e nos serviços de engenharia e arquitetura, sejam considerados o preço global, os quantitativos e os preços unitários relevantes, segundo critérios de aceitabilidade unitária e global fixados no edital. Já o § 4º estabelece o patamar de 75% do orçamento administrativo para propostas de obras e serviços de engenharia.

Na jurisprudência selecionada do TCU, o patamar do § 4º gera uma presunção relativa de inexequibilidade. Isso significa que a proposta inferior a 75% não deve ser eliminada automaticamente sem que o licitante tenha oportunidade de demonstrar sua viabilidade, nos termos do § 2º. Esse entendimento aparece, entre outros, nos Acórdãos 465/2024, 2.378/2024 e 214/2025 do Plenário.

O § 3º acrescenta outra camada: mesmo quando a proposta global não estiver abaixo do gatilho de 75%, o edital precisa indicar como os quantitativos e os preços unitários relevantes serão examinados. O Acórdão 2.190/2024 já havia determinado que o instrumento convocatório explicitasse se os critérios de aceitabilidade incidiriam apenas sobre o preço global ou também sobre preços unitários.

Quadro antes e depois da revisão

Como definir os preços unitários relevantes

O Acórdão 2357/2026 não fixou uma fórmula única nem um percentual obrigatório para todos os editais. Ele exigiu que a Administração faça a escolha de maneira clara, objetiva e compatível com o objeto.

Uma metodologia interna defensável pode combinar três dimensões.

Relevância financeira

A equipe pode ordenar os itens pelo valor total, obtido pela multiplicação do quantitativo pelo preço unitário de referência, e construir uma curva ABC. A análise dos itens que, cumulativamente, concentram aproximadamente 80% do orçamento é utilizada em fiscalizações de obras pelo TCU e em normas específicas de transferências da União. Esse percentual funciona como referência técnica possível, não como regra geral criada pelo art. 59.

A Administração deve justificar a faixa adotada. Dependendo do objeto, concentrar a análise apenas nos itens que atingem 80% do valor pode excluir componentes de baixa participação financeira, mas essenciais à segurança, ao funcionamento ou ao cronograma.

Relevância técnica e operacional

Depois da classificação financeira, a equipe deve verificar se existem itens que merecem inclusão por criticidade técnica, ainda que tenham peso menor no orçamento. Podem entrar nessa avaliação, conforme as características concretas do objeto:

• serviços ligados à segurança estrutural ou operacional;
• materiais sem substituição simples durante a execução;
• itens situados no caminho crítico do cronograma;
• equipamentos com baixa disponibilidade regional;
• insumos sujeitos a transporte, armazenamento ou logística especiais;
• serviços cuja redução artificial de preço possa comprometer qualidade, produtividade ou desempenho;
• itens com risco elevado de alteração quantitativa ou impacto em aditivos.

Esses fatores não devem ser copiados de forma automática. Cada inclusão precisa estar relacionada aos projetos, às especificações, à matriz de riscos e ao mercado da contratação.

Rastreabilidade

O resultado deve ser transformado em documento verificável. Para cada preço unitário relevante, registre ao menos:

• código e descrição do item;
• unidade e quantitativo;
• preço unitário de referência;
• valor total e participação percentual;
• posição acumulada na curva ABC, quando usada;
• motivo financeiro, técnico ou operacional da seleção;
• fonte de preço e data de referência;
• responsável pela análise.

A relação final deve integrar ou acompanhar o edital. Uma planilha guardada apenas na área técnica, sem reflexo nas regras do instrumento convocatório, não elimina a omissão apontada pelo TCU.

Checklist de 12 pontos para revisar a minuta

1. Confirme o enquadramento do objeto

Registre se a contratação envolve obra, serviço de engenharia ou serviço de arquitetura e identifique o regime de execução. A metodologia deve refletir a forma de medição, pagamento e distribuição dos riscos.

2. Valide o orçamento de referência

Confira quantitativos, composições, fontes, datas-base, BDI, encargos sociais e condições locais. O valor estimado deve ser compatível com o mercado, com as quantidades e com as peculiaridades do local de execução.

3. Defina o universo dos preços unitários

Indique de qual planilha serão extraídos os itens submetidos à análise: orçamento sintético, planilha de serviços, composições ou outro documento compatível com o regime adotado.

4. Escolha a metodologia de relevância

Declare se será utilizada curva ABC, percentual acumulado, classificação por faixas, matriz de materialidade ou combinação de métodos. Evite expressões abertas como “itens mais relevantes”, sem critério de seleção.

5. Acrescente os itens críticos não capturados pelo valor

Faça uma segunda análise por segurança, desempenho, logística, cronograma e risco contratual. Justifique cada inclusão adicional.

6. Publique a relação dos itens relevantes

Anexe ao edital uma tabela com código, descrição, quantitativo, valor de referência, peso no orçamento e motivo da seleção. Se a lista depender de informação sigilosa, a solução precisa ser juridicamente avaliada para não impedir que o licitante conheça as regras do julgamento.

7. Separe aceitabilidade global e unitária

Explique se os limites unitários se aplicam a todos os itens ou somente aos classificados como relevantes. Defina também como serão tratadas diferenças decorrentes do critério de julgamento por menor preço ou maior desconto. O edital deve tornar essa abrangência explícita.

8. Diferencie sobrepreço, inexequibilidade e erro de planilha

Sobrepreço, preço inexequível e inconsistência formal não são a mesma ocorrência. A minuta deve indicar qual tratamento será aplicado a cada situação, inclusive quando for possível corrigir a planilha sem modificar a substância da proposta.

9. Descreva o gatilho e o fluxo da diligência

Preveja que indícios relevantes, inclusive o patamar do art. 59, § 4º, conduzirão à oportunidade de demonstração da exequibilidade antes da decisão definitiva. Registre quem diligencia, qual o prazo, como ocorrerá a comunicação e quais pontos deverão ser esclarecidos.

10. Antecipe categorias de evidência admissíveis

A depender do indício, podem ser solicitadas composições de custos, contratos semelhantes, notas fiscais, cotações, condições comerciais, produtividade, disponibilidade de equipamentos, custos logísticos, estoques, regimes tributários, encargos e justificativas de oportunidade econômica.

A lista deve orientar a prova, e não criar um rol fechado incapaz de reconhecer outras evidências idôneas. Também não se deve impor, durante a diligência, prazo de validade ou formalidade que não esteja sustentado pelo edital e pela finalidade da análise.

11. Crie uma matriz de decisão

Para cada indício, registre:

1. item ou preço questionado;
2. motivo da diligência;
3. documentos solicitados;
4. resposta do licitante;
5. evidências aceitas e rejeitadas;
6. comparação com o orçamento de referência;
7. conclusão técnica;
8. fundamento da decisão.

Essa matriz reduz respostas genéricas e facilita o controle posterior.

12. Faça a revisão cruzada antes da publicação

Submeta a versão final às áreas de engenharia, contratação, orçamento e assessoramento jurídico. Verifique se o edital, o projeto básico ou termo de referência, o orçamento, a planilha de proposta e os anexos utilizam os mesmos conceitos e limites.

Como conduzir a diligência sem transformá-la em nova fase de habilitação

A diligência deve investigar o indício identificado. Ela não deve funcionar como oportunidade para a Administração inventar critérios, exigir documentos sem conexão com a dúvida ou transferir ao licitante a correção de uma modelagem incompleta.

O pedido deve começar por uma pergunta objetiva. Por exemplo: qual é a composição que permite executar determinado item pelo valor ofertado? A partir dela, podem ser solicitados documentos proporcionais à dúvida, sem exigir toda a estrutura de custos quando o questionamento está concentrado em um insumo ou serviço específico.

A análise também não deve se limitar a comparar a proposta com o orçamento administrativo. Diferenças podem decorrer de estoque existente, contrato com fornecedor, equipamento próprio, produtividade comprovada, logística específica, estratégia comercial ou outra condição econômica legítima. Cabe ao licitante demonstrar a situação e à Administração avaliar a consistência, a atualidade e a relação da prova com a execução pretendida.

Quando a prova for insuficiente, a decisão precisa indicar por que os documentos não afastaram o risco. Expressões como “não comprovou a exequibilidade” ou “preço muito baixo” não demonstram, sozinhas, o raciocínio realizado.

Trilha documental mínima

O teste final da minuta

Antes de publicar, tente responder apenas com os documentos do processo:

• Quais preços unitários serão considerados relevantes?
• Por que esses itens foram escolhidos?
• O critério incide sobre preço global, unitário ou ambos?
• O que gera uma diligência?
• Como o licitante poderá demonstrar a viabilidade da proposta?
• Quem analisará a resposta e com quais parâmetros?
• Onde ficará registrada a motivação?

Se alguma resposta depender de uma escolha que será feita somente durante o julgamento, a minuta ainda contém espaço para subjetividade.

Copie o checklist, aplique-o à versão consolidada e submeta a minuta à revisão jurídica e à equipe técnica responsável pelo orçamento. O objetivo não é preencher o edital com cláusulas genéricas, mas permitir que qualquer participante conheça antecipadamente como a Administração analisará a proposta.