Edital de obra sem critério de inexequibilidade: o alerta do Acórdão 2357/2026

O problema não começa quando a proposta chega. Ele pode nascer ainda no planejamento da licitação, caso o edital de obra ou serviço de engenharia não explique como serão examinados o preço global, os quantitativos e os preços unitários relevantes.

Esse é o principal alerta do Acórdão 2357/2026 da Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, julgado em 19 de maio de 2026. Ao analisar uma contratação de serviços de manutenção predial, o TCU considerou falha a ausência de uma metodologia clara e objetiva para avaliar a inexequibilidade das propostas, especialmente quanto à identificação dos preços unitários relevantes.

O entendimento foi posteriormente destacado na edição nº 6 do informativo oficial No Radar — Contratações Públicas, do Ministério da Defesa. O enunciado divulgado afirma que essa omissão afronta o artigo 59, parágrafo 3º, da Lei 14.133/2021 e o princípio da eficiência.

Na prática, não basta copiar para o edital a regra segundo a qual propostas inferiores a 75% do orçamento da Administração são consideradas inexequíveis. A modelagem precisa estabelecer como o exame será realizado, quais componentes da planilha merecerão análise específica e como a licitante poderá demonstrar a viabilidade de sua oferta.

O que aconteceu no caso analisado pelo TCU

O Acórdão 2357/2026 decorreu de representação relacionada ao Pregão Eletrônico 90046/GAP-RF/2024, conduzido pelo Grupamento de Apoio de Recife para contratar serviços de manutenção predial destinados ao Comando da Aeronáutica.

A controvérsia envolveu, entre outros pontos, a desclassificação de propostas por inexequibilidade de determinados itens da planilha. Segundo a síntese oficial do julgamento, alguns desses itens representavam parcelas pequenas do valor total dos grupos licitados.

O edital, entretanto, não havia definido quais preços unitários seriam considerados relevantes. Limitava-se a prever, de forma geral, a aplicação do patamar de 75% do valor orçado. Diante da lacuna, a equipe responsável pelo certame aplicou a verificação de modo linear e rígido a todos os itens.

O relator, ministro Bruno Dantas, entendeu que não seria adequado escolher, somente durante o julgamento, quais itens deveriam ser tratados como relevantes. Essa escolha posterior introduziria subjetividade em uma fase que deve ser conduzida segundo critérios objetivos, impessoais e previamente conhecidos.

Por outro lado, a aplicação indiscriminada do parâmetro a todos os itens também produziu uma análise excessivamente restritiva. Conforme registrado no julgamento, a omissão do edital provocou rigidez procedimental, prolongou a fase de julgamento e elevou os custos de transação do processo.

Por isso, a falha principal foi localizada na modelagem do edital, e não simplesmente no ato do agente que aplicou as regras disponíveis durante a sessão.

O TCU julgou a representação parcialmente procedente e deu ciência ao órgão sobre a ausência de definição clara e objetiva da forma de análise da inexequibilidade, especialmente dos preços unitários relevantes. No caso concreto, não determinou a anulação do procedimento, considerando, entre outros elementos, a essencialidade dos serviços e o risco de prejuízo decorrente da paralisação da contratação.

O que exige o artigo 59 da Lei 14.133/2021

O artigo 59 da Lei 14.133/2021 prevê a desclassificação das propostas que apresentem preços inexequíveis ou cuja exequibilidade não seja demonstrada quando exigida pela Administração.

Seu parágrafo 2º permite que a Administração realize diligências para verificar a exequibilidade ou solicite ao licitante que a demonstre.

Para obras e serviços de engenharia e arquitetura, o parágrafo 3º estabelece que a avaliação deve considerar:

• o preço global;
• os quantitativos;
• os preços unitários considerados relevantes;
• os critérios de aceitabilidade dos preços unitário e global fixados no edital;
• as especificidades do mercado correspondente.

O parágrafo 4º acrescenta o parâmetro de 75% do valor orçado para obras e serviços de engenharia. O parágrafo 5º determina garantia adicional quando a proposta vencedora for inferior a 85% do orçamento, correspondente à diferença entre o orçamento e o valor proposto, sem prejuízo das demais garantias cabíveis.

Essas disposições precisam ser interpretadas de maneira integrada. O percentual global não elimina a necessidade de examinar a estrutura da proposta, os quantitativos e os itens unitários que efetivamente influenciam a viabilidade econômica e técnica do objeto.

Preço global e preços unitários cumprem funções diferentes

O preço global oferece uma primeira visão sobre o valor total da proposta em comparação com o orçamento da Administração. Ele é indispensável, mas pode não revelar isoladamente como a licitante pretende executar cada parcela relevante do objeto.

Uma proposta globalmente atraente pode conter preços unitários incompatíveis com determinados serviços críticos. Também pode apresentar valores muito reduzidos em itens de pequena materialidade que não comprometem, por si sós, a execução integral.

O desafio está justamente em evitar dois extremos:

1. Olhar apenas o total, ignorando distorções relevantes na composição da proposta.
2. Aplicar um corte rígido a todos os itens, tratando componentes de impacto mínimo da mesma forma que serviços essenciais, caros ou tecnicamente críticos.

O artigo 59, parágrafo 3º, procura afastar esses extremos ao exigir uma avaliação combinada. O Acórdão 2357/2026 acrescenta que a forma dessa avaliação não deve ser improvisada depois da abertura das propostas.

Como identificar os preços unitários relevantes

O acórdão não oferece uma fórmula universal para selecionar os itens relevantes. Essa ausência é importante: a Administração deve construir critérios coerentes com o objeto, o regime de execução, o orçamento e os riscos de cada contratação.

Entre os fatores que podem ser tecnicamente avaliados durante o planejamento estão:

• representatividade do item no valor global;
• impacto do item no caminho crítico ou no cronograma físico-financeiro;
• relevância técnica ou operacional para o desempenho do objeto;
• risco de comprometimento da qualidade, segurança ou durabilidade;
• sensibilidade do preço a oscilações de mercado;
• concentração de materiais, equipamentos ou mão de obra especializada;
• possibilidade de distorção entre itens, inclusive com antecipação indevida de pagamentos;
• relevância do item para a medição e para o equilíbrio da execução contratual.

Esses fatores não devem ser copiados automaticamente para qualquer edital. A equipe de planejamento precisa justificar quais deles são pertinentes e como serão aplicados.

Uma metodologia possível pode combinar, por exemplo, uma faixa de representatividade financeira com a inclusão motivada de itens tecnicamente críticos. O essencial é que a regra seja objetiva, verificável e divulgada antes da disputa.

O patamar de 75% autoriza desclassificação automática?

A leitura isolada do parágrafo 4º pode sugerir que qualquer proposta inferior a 75% do orçamento deva ser eliminada imediatamente. A jurisprudência do TCU, contudo, tem tratado esse parâmetro como uma presunção relativa, a ser acompanhada da oportunidade de demonstração da exequibilidade.

Em decisões anteriores, o Tribunal já afirmou que o licitante deve ter a possibilidade de comprovar a viabilidade da proposta antes da desclassificação definitiva. A Administração pode solicitar documentos, informações e justificativas, analisando-os de maneira motivada.

Isso não significa que toda justificativa precise ser aceita. Significa que a decisão não deve decorrer apenas de uma conclusão abstrata ou de uma impressão subjetiva.

O edital precisa esclarecer, com apoio da assessoria técnica e jurídica:

• em quais situações será aberta diligência;
• quais elementos poderão ser solicitados;
• como serão avaliados;
• qual prazo será concedido;
• quais consequências decorrerão da falta de resposta ou da demonstração insuficiente;
• como a decisão será registrada e motivada.

O que pode ser solicitado em uma diligência

A documentação adequada varia conforme o objeto e a causa da dúvida. Dependendo do caso, a Administração pode solicitar elementos que demonstrem a formação e a sustentabilidade dos preços, como:

• memória de cálculo;
• composição de custos unitários;
• produtividade considerada;
• cotações verificáveis de insumos ou equipamentos;
• condições comerciais efetivamente disponíveis;
• custos de mão de obra e encargos aplicáveis;
• logística e estratégia de suprimentos;
• contratos anteriores comparáveis;
• ganhos legítimos de escala ou eficiência;
• justificativa para condições específicas de execução;
• demonstração de que a proposta cobre os custos necessários ao cumprimento das obrigações.

A diligência não deve servir para permitir uma reformulação substancial da oferta ou para conceder tratamento privilegiado a um concorrente. Sua finalidade é esclarecer e comprovar a proposta já apresentada, nos limites admitidos pela legislação e pelo edital.

Checklist para revisar o edital antes da publicação

1. Previsão da metodologia no edital

• O instrumento convocatório explica como será feita a análise da exequibilidade?
• A regra considera preço global, quantitativos e preços unitários relevantes?
• Os critérios de aceitabilidade unitária e global estão expressamente definidos?
• A metodologia é compatível com o regime de execução e com o mercado do objeto?
• Os documentos da fase preparatória registram a justificativa técnica da solução adotada?

2. Identificação dos itens relevantes

• O edital indica quais itens serão considerados relevantes ou apresenta uma regra objetiva para identificá-los?
• A seleção considera materialidade financeira e relevância técnica?
• Itens críticos de baixa participação percentual foram avaliados quanto ao risco?
• A escolha evita que todos os componentes da planilha sejam tratados indistintamente?
• A metodologia pode ser reproduzida por diferentes avaliadores com resultados consistentes?

3. Procedimento de diligência

• O edital informa quando a exequibilidade deverá ser demonstrada?
• Estabelece quais documentos ou categorias de evidência poderão ser solicitados?
• Prevê prazo razoável e forma de apresentação da resposta?
• Evita exigências desproporcionais ou impossíveis de cumprir?
• Distingue esclarecimento da proposta de alteração indevida de seu conteúdo?

4. Decisão motivada

• O processo registra qual preço ou componente gerou a dúvida?
• A equipe técnica confronta a justificativa com o orçamento, o mercado e as características do objeto?
• A conclusão explica por que as evidências foram aceitas ou rejeitadas?
• Licitantes em situações equivalentes recebem o mesmo tratamento?
• A decisão permite controle posterior pela assessoria jurídica, pelo controle interno e pelos órgãos de fiscalização?

Quadro prático das quatro etapas

O que o acórdão não autoriza concluir

O Acórdão 2357/2026 não cria um modelo único de cláusula, não define um percentual universal para selecionar preços unitários relevantes e não dispensa a análise das peculiaridades de cada contratação.

Também não permite concluir que:

• todo preço unitário abaixo de determinado percentual seja automaticamente inexequível;
• itens de pequena participação financeira sejam sempre irrelevantes;
• o preço global baste em qualquer obra ou serviço de engenharia;
• a diligência obrigue a Administração a aceitar toda explicação apresentada;
• a falta de metodologia produza necessariamente a anulação de qualquer licitação;
• critérios possam ser criados ou modificados livremente após a abertura das propostas.

O efeito jurídico de uma falha depende das circunstâncias do processo, de sua gravidade, de seus impactos, do estágio da contratação e das medidas possíveis para proteger o interesse público.

A principal providência é revisar a fase de planejamento

A mensagem prática do julgamento é que a análise de inexequibilidade precisa ser concebida antes da publicação do edital.

Essa tarefa não pertence exclusivamente ao agente de contratação. Ela exige integração entre os responsáveis pelo orçamento, projeto básico ou termo de referência, engenharia, gestão de riscos, elaboração do edital e análise jurídica.

Ao receber propostas, a equipe de julgamento deve encontrar uma metodologia pronta para aplicação. Sem isso, ficará diante de alternativas igualmente problemáticas: improvisar critérios não divulgados ou aplicar regras genéricas com rigidez incompatível com as características da planilha.

O Acórdão 2357/2026 mostra que a omissão pode aumentar o tempo do julgamento, os custos administrativos, a litigiosidade e a insegurança dos participantes. Em vez de ser um detalhe formal, a cláusula de inexequibilidade integra a própria arquitetura de uma seleção objetiva e eficiente.

Salve este checklist e submeta a metodologia do edital à equipe técnica e à assessoria jurídica competente antes da publicação. A revisão deve considerar o objeto concreto e a íntegra do acórdão, sem transformar seu enunciado em solução automática para todas as licitações.

Fontes consultadas

• Tribunal de Contas da União — Acórdão 2357/2026, Primeira Câmara. Sessão de 19 de maio de 2026. Fonte primária utilizada para o contexto, os fundamentos, o resultado e as particularidades do caso.
• Tribunal de Contas da União — Informativo de Licitações e Contratos 528/2026. Fonte oficial utilizada para o enunciado e para a síntese do julgamento.
• Tribunal de Contas da União — Boletim de Jurisprudência 586/2026. Fonte oficial utilizada para confirmação do enunciado e da indexação temática.
• Presidência da República — Lei 14.133, de 1º de abril de 2021. Texto legal utilizado para os artigos 5º e 59, especialmente os parágrafos 2º a 5º.
• Ministério da Defesa — No Radar: Contratações Públicas, ano V, nº 6. Fonte oficial utilizada para confirmar o destaque editorial dado ao acórdão. Consulta em 5 de agosto de 2026.
• Tribunal de Contas da União — jurisprudência sobre demonstração da exequibilidade. Utilizada para contextualizar a diligência e a natureza relativa do indício de inexequibilidade.