Para los servicios de consultoría de ingeniería alcanzados por la Orientación Normativa AGU 107/2026, la respuesta pasó a ser objetiva en el ámbito jurídico federal cubierto por la norma: no cabe pregão. La orientación encuadra como servicios técnicos especializados de naturaleza predominantemente intelectual los trabajos del art. 6.º, XVIII, letras "a", "d" y "h", de la Ley 14.133/2021, exige la modalidad concorrência cuando haya licitación y mantiene a salvo las hipótesis de contratación directa por inexigibilidad. El cambio es importante porque reduce el espacio para el antiguo análisis caso por caso sobre la posibilidad de tratar determinados proyectos, supervisiones o fiscalizaciones como servicios comunes de ingeniería.
Esto no significa, sin embargo, que toda contratación de consultoría de ingeniería deba utilizar automáticamente técnica y precio, ni que la Orientación Normativa haya borrado la jurisprudencia del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU). La modalidad de licitación y el criterio de adjudicación son decisiones distintas. También es necesario separar el efecto obligatorio de la orientación dentro de la estructura jurídica federal de su valor interpretativo para estados y municipios.
La respuesta corta: qué determina la Orientación Normativa AGU
107/2026 La Orientación Normativa AGU 107/2026 fue publicada en junio de 2026 y consolidó cuatro mandatos. El primero se refiere al encuadramiento: los servicios de consultoría de ingeniería indicados en las letras "a", "d" y "h" del art. 6.º, XVIII, de la Ley 14.133/2021 deben tratarse como servicios técnicos especializados de naturaleza predominantemente intelectual. Para este recorte, el área técnica no puede reclasificar el objeto como servicio común de ingeniería solo porque consiga describirlo mediante especificaciones detalladas.
El segundo mandato se refiere a la modalidad. Como el párrafo único del art. 29 de la Ley 14.133/2021 excluye el pregão para servicios técnicos especializados de naturaleza predominantemente intelectual, la AGU concluyó que la licitación debe realizarse mediante concorrência, salvo cuando esté configurada una hipótesis válida de contratación directa por inexigibilidad.
El tercer mandato trata del criterio de adjudicación. La orientación indica técnica y precio como regla general, pero admite menor precio cuando la evaluación y ponderación de la calidad técnica de las propuestas no sean relevantes para el resultado pretendido por la Administración. Por tanto, concorrência y técnica y precio no son sinónimos.
El cuarto mandato crea una restricción adicional vinculada al valor. Cuando la contratación supera el límite del art. 37, § 2.º, de la Ley 14.133/2021, ya no hay espacio para menor precio: la licitación debe utilizar mejor técnica o técnica y precio y, en este último caso, la propuesta técnica debe recibir el 70% de la valoración. Para 2026, el Decreto 12.807/2025 actualizó ese límite a R$ 392.952,63.
Qué servicios de ingeniería entran en el alcance de la orientación
La Orientación Normativa no utiliza la expresión "consultoría de ingeniería" de forma abierta. Señala expresamente tres grupos del art. 6.º, XVIII, de la Ley 14.133/2021. La letra "a" comprende estudios técnicos, planificación, proyectos básicos y proyectos ejecutivos. La letra "d" alcanza la fiscalización, supervisión y gestión de obras y servicios. La letra "h" incluye controles de calidad y tecnológicos, análisis, pruebas y ensayos de campo y de laboratorio, instrumentación y monitoreo de parámetros específicos de obras y del medio ambiente, además de los demás servicios de ingeniería que encajen en la definición legal.
Este recorte es relevante porque evita dos atajos equivocados. El primero es concluir que cualquier contrato con un ingeniero es automáticamente un servicio intelectual de la ON 107. El segundo es hacer el camino inverso y llamar "común" a un proyecto, una supervisión o una fiscalización comprendidos en las letras indicadas únicamente porque la Administración produjo un pliego o término de referencia detallado.
En la aplicación práctica, la descripción del objeto sigue siendo decisiva. El expediente debe demostrar qué trabajo se está contratando y en qué hipótesis legal se encuadra. El nombre utilizado en el anuncio de licitación o en el estudio técnico preliminar no sustituye ese análisis. Un objeto denominado genéricamente "apoyo técnico", por ejemplo, puede reunir partes de naturalezas distintas y exigir una lectura más cuidadosa del alcance.
Qué cambió frente al entendimiento que se venía utilizando
Antes de la ON 107, existía más espacio institucional para la clasificación casuística. La propia Orientación Normativa AGU 54/2014 establece, con carácter general, que corresponde al agente o al sector técnico declarar si el objeto es común a efectos del pregão y definir si corresponde a una obra o a un servicio de ingeniería, mientras que al órgano jurídico le compete analizar el encuadramiento de la modalidad.
La ON 107 funciona como una regla específica dentro de ese escenario. Para los servicios de consultoría de ingeniería de las letras "a", "d" y "h", elimina precisamente la posibilidad de que el área técnica concluya que el servicio es común. En otras palabras, la regla general de clasificación técnica sigue siendo útil para otros objetos, pero no debe utilizarse para eludir la clasificación que la nueva orientación fijó para este grupo.
El contraste también aparece al observar la jurisprudencia del TCU. Bajo la legislación anterior, el Acórdão 713/2019 del Pleno consideró que los servicios de consultoría de ingeniería podían ser comunes cuando sus estándares de desempeño y calidad estuvieran definidos objetivamente mediante especificaciones usuales de mercado. En aquel caso, relacionado con la supervisión de carreteras, el Tribunal llegó a determinar el uso del pregão. Es un precedente importante para entender de dónde surgió la práctica administrativa, pero fue formado bajo la Ley 10.520/2002 y no debe trasladarse mecánicamente a la Ley 14.133/2021.
La tensión se volvió más actual con el Acórdão 847/2025 del TCU, ya bajo la nueva Ley de Licitaciones. El proceso trató de un pregão electrónico del Tribunal Regional del Trabajo de la 18.ª Región (TRT-18) para registro de precios de servicios que incluían elaboración y aprobación de proyecto básico y ejecutivo, memorias descriptivas, especificaciones, planificación y hojas de costes. El TCU consideró improcedente la denuncia y aceptó, en aquel caso concreto, el encuadramiento como servicio común de ingeniería.
Por qué el Acórdão 847/2025 del TCU es el principal punto de tensión
El Acórdão 847/2025 es especialmente relevante porque no es solo un vestigio de la legislación derogada. El pregão cuestionado se regía por la Ley 14.133/2021. El TCU tuvo en cuenta que el TRT-18 había facilitado un detalle del alcance capaz de estandarizar la ejecución y que el área técnica había calificado los servicios como de baja complejidad técnica y operativa, sin necesidad de soluciones altamente especializadas ni de una evaluación subjetiva más profunda durante la ejecución.
Con base en esas características, el Tribunal entendió que los servicios de aquel pregão no se caracterizaban como predominantemente intelectuales y podían encuadrarse como servicios comunes de ingeniería. La decisión preservaba, por tanto, una lógica de análisis concreto: incluso ante actividades próximas a la elaboración de proyectos, la simplicidad y la estandarización podían justificar el pregão.
La ON 107 adopta una construcción diferente para el asesoramiento jurídico federal. Al afirmar que los servicios de las letras "a", "d" y "h" son, por definición legal, predominantemente intelectuales, impide que la simplicidad del caso concreto se utilice para convertirlos en servicios comunes de ingeniería. Este es el núcleo real del cambio de 2026.
La ON de la AGU no revoca un acórdão del TCU
La divergencia debe describirse con precisión. La AGU y el TCU ejercen funciones institucionales distintas. Una orientación normativa de la AGU no revoca una decisión del Tribunal de Cuentas de la Unión, del mismo modo que un acórdão del TCU no hace desaparecer automáticamente una orientación obligatoria dentro de la estructura jurídica de la AGU.
El texto de publicación de la ON 107 declara su carácter obligatorio para los órganos jurídicos enumerados en los arts. 2.º y 17 de la Ley Complementaria 73/1993. Ese universo incluye los órganos de la Abogacía General de la Unión y los órganos jurídicos de las autarquías y fundaciones públicas vinculados a la institución. Así, en los procesos federales sometidos a ese asesoramiento, el análisis jurídico debe seguir la orientación uniformizada por la AGU.
Para el gestor federal, esto hace arriesgado sostener un pregão para proyecto, fiscalización, supervisión, gestión u otra actividad directamente encuadrada en las letras mencionadas basándose únicamente en precedentes anteriores del TCU. El expediente pasaría a enfrentarse a una orientación jurídica federal específica, posterior y construida precisamente para resolver esta controversia interpretativa.
Esto tampoco autoriza a afirmar que el TCU abandonó automáticamente el razonamiento del Acórdão 847/2025. El camino prudente es reconocer la coexistencia institucional de ambas referencias y acompañar las decisiones posteriores que afronten expresamente la nueva ON. Hasta que exista una mayor convergencia, la fecha, el fundamento legal y el ámbito de vinculación de cada precedente importan tanto como su conclusión.
Modalidad y criterio de adjudicación son decisiones diferentes
Uno de los errores más probables después de la ON 107 es transformar la frase "no puede usarse pregão" en "toda contratación debe ser concorrência por técnica y precio". La orientación no dice
eso.
Para los servicios comprendidos, la modalidad licitatoria es concorrência, salvo inexigibilidad. Dentro de la concorrência, el criterio de adjudicación debe definirse en función de la relevancia de la calidad técnica y del valor estimado.
Cuando la contratación no supera el límite del art. 37, § 2.º, la ON indica técnica y precio como regla general, pero permite menor precio si el estudio técnico preliminar demuestra que evaluar y ponderar la calidad técnica por encima de los requisitos mínimos no es relevante para los fines perseguidos por la Administración. Este punto exige una motivación real. No basta con preferir menor precio por ser operativamente más sencillo.
Cuando el valor estimado supera R$ 392.952,63 en 2026, la situación cambia. Para los servicios de las letras "a", "d" y "h", el art. 37, § 2.º, combinado con la ON, exige mejor técnica o técnica y precio, y la opción de técnica y precio debe atribuir el 70% de la valoración a la propuesta técnica. En este escenario, el menor precio deja de ser una opción.
El valor citado es el vigente en 2026. Como los límites de la Ley 14.133/2021 se actualizan, los procesos iniciados en ejercicios posteriores deben comprobar el valor entonces vigente, en lugar de copiar la cifra de un pliego anterior.
La inexigibilidad sigue siendo una excepción que debe demostrarse
La salvedad de la ON 107 respecto de la inexigibilidad no crea una contratación directa automática para la consultoría de ingeniería. El art. 74 de la Ley 14.133/2021 admite la inexigibilidad cuando existe imposibilidad de competición y, en el caso de servicios técnicos especializados de naturaleza predominantemente intelectual, contempla la contratación de profesionales o empresas de notoria especialización en las hipótesis previstas en la ley.
Por ello, reconocer que un proyecto o una supervisión es predominantemente intelectual resuelve la discusión sobre la inadecuación del pregão, pero no resuelve por sí solo la posibilidad de contratar directamente. Si existe competencia viable, la regla seguirá siendo la licitación. Si la Administración pretende utilizar la inexigibilidad, deberá justificar los presupuestos propios de esa contratación directa, y no limitarse a reproducir la clasificación de la ON 107.
Este cuidado evita otra desviación frecuente: sustituir una modalidad inadecuada por una inexigibilidad igualmente mal fundamentada. La pregunta correcta no es "si no puede usarse pregão, ¿puedo contratar directamente?", sino "¿existe realmente imposibilidad de competición y están acreditados en este proceso los demás requisitos del art. 74?".
Cómo debe tratar un municipio la Orientación Normativa AGU 107/2026
La Ley 14.133/2021 contiene normas generales de licitaciones y contratos aplicables también a los municipios. La ON 107, sin embargo, es un acto de la Abogacía General de la Unión y su propia publicación dirige su obligatoriedad a los órganos jurídicos indicados en la Ley Complementaria 73/1993. Una procuraduría municipal no pasa a integrar esa estructura solo porque aplique la misma Ley 14.133.
Esto significa que el municipio no debe presentar la ON como si fuera, por sí sola, una norma municipal obligatoria. Al mismo tiempo, sería imprudente ignorarla. Es una interpretación federal reciente y específica de disposiciones nacionales de la Ley 14.133/2021, construida para resolver una divergencia que también puede aparecer en contrataciones locales.
Primero: mapear el objeto a las letras de la Ley 14.133
El análisis municipal debe comenzar por el objeto concreto. Si el contrato implica estudios, planificación, proyectos básicos o ejecutivos, fiscalización, supervisión, gestión, control
tecnológico, ensayos, instrumentación o monitoreo encuadrables en las letras "a", "d" o "h", la ON 107 pasa a ser una referencia directamente pertinente. Si el objeto es mantenimiento, adecuación o adaptación estandarizable con preservación de las características originales del bien, puede existir una discusión distinta sobre servicio común de ingeniería en los términos del art. 6.º, XXI, "a".
Segundo: identificar el entendimiento jurídico que vincula al ente
El municipio debe verificar las orientaciones de su procuraduría, reglamentos propios, dictámenes normativos locales y actos del órgano central de compras, cuando existan. El hecho de que la ON de la AGU no tenga vinculación formal automática no libera al ente de motivar su interpretación de la Ley 14.133. Si el municipio opta por una solución diferente de la reciente construcción federal, la fundamentación debe afrontar el texto legal y la divergencia, y no limitarse a citar aisladamente un precedente antiguo.
Tercero: comprobar la jurisprudencia del tribunal de cuentas competente
También importa la posición del Tribunal de Cuentas del Estado o del Municipio, cuando exista, porque es ese control externo el que normalmente examinará la gestión de los recursos locales. La jurisprudencia del TCU adquiere peso adicional cuando el caso se encuentra dentro de su competencia constitucional, incluida la fiscalización de recursos transferidos por la Unión mediante convenio, acuerdo, ajuste o instrumento equivalente.
Cuarto: separar modalidad, adjudicación y contratación directa
Después del encuadramiento del objeto y del régimen aplicable, el expediente debe responder a tres preguntas diferentes. La primera es si habrá licitación o si existe una hipótesis demostrada de contratación directa. La segunda es qué modalidad corresponde. La tercera es qué criterio de adjudicación atiende al caso y a las restricciones legales de valor. Mezclar estas tres decisiones es una de las formas más rápidas de llegar a una conclusión equivocada.
Qué hacer con precedentes antiguos que ordenaban utilizar pregão
Los precedentes antiguos no tienen que descartarse, pero sí deben fecharse. El Acórdão 713/2019, por ejemplo, ayuda a explicar por qué muchos organismos pasaron años tratando la supervisión y la consultoría estandarizables como servicios comunes. Su fundamento, sin embargo, estaba en la Ley 10.520/2002 y en la reglamentación entonces vigente.
El Acórdão 847/2025 tiene mayor peso para la discusión actual porque ya aplicó la Ley 14.133/2021. Aun así, es anterior a la ON 107/2026 y adoptó precisamente la interpretación que la AGU decidió excluir para sus órganos jurídicos: la posibilidad de considerar la baja complejidad y la estandarización para retirar determinados servicios del campo predominantemente intelectual.
En un proceso iniciado después de junio de 2026, citar únicamente decisiones anteriores favorables al pregão deja una laguna de motivación, principalmente en el ámbito federal. El análisis debe explicar por qué la nueva orientación es aplicable o no al caso, qué órgano está jurídicamente vinculado a ella y qué entendimiento del control externo incide sobre la contratación.
El punto decisivo para quien necesita elegir la modalidad hoy
Para un organismo federal sometido al asesoramiento jurídico alcanzado por la ON 107, el camino quedó más definido: si el objeto se encuadra en los servicios de consultoría de ingeniería de las letras "a", "d" y "h", debe descartarse el pregão. Si existe competencia, se utiliza concorrência. La elección entre técnica y precio, mejor técnica o menor precio dependerá de las condiciones señaladas por la Ley 14.133 y por la propia orientación, con la restricción obligatoria del art. 37, § 2.º, cuando el valor supere el límite vigente.
Para un municipio, la respuesta exige un paso adicional. La ON no debe tratarse como una orden jerárquica directa a la procuraduría municipal, pero tampoco es solo material académico. Modifica de forma relevante el entorno interpretativo de la Ley 14.133/2021. Antes de repetir la práctica del pregão para consultoría de ingeniería, el municipio necesita confrontar esa lectura con su régimen jurídico, su asesoría jurídica y la jurisprudencia del control externo competente.
El principal cambio de 2026, por tanto, no es únicamente la frase "no puede usarse pregão". Es la eliminación, en el ámbito federal cubierto por la AGU, de la libertad de clasificar como común un proyecto, una fiscalización, una supervisión u otro servicio de las letras indicadas basándose solamente en la simplicidad o la estandarización. Ese es el cambio que debe aparecer en la motivación del expediente de contratación y en la comparación con la jurisprudencia del TCU.
