Para os serviços de engenharia consultiva alcançados pela Orientação Normativa AGU 107/2026, a resposta passou a ser objetiva no âmbito jurídico federal abrangido pela norma: não cabe pregão. A orientação enquadra como serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual os trabalhos do art. 6º, XVIII, alíneas “a”, “d” e “h”, da Lei 14.133/2021, exige concorrência quando houver licitação e ressalva as hipóteses de inexigibilidade. A mudança é importante porque reduz o espaço para a antiga análise caso a caso sobre a possibilidade de tratar determinados projetos, supervisões ou fiscalizações como serviços comuns de engenharia.
Isso não significa, porém, que toda contratação de engenharia consultiva tenha de usar automaticamente técnica e preço, nem que a ON tenha apagado a jurisprudência do Tribunal de Contas da União. Modalidade de licitação e critério de julgamento são escolhas distintas. Também é necessário separar o efeito obrigatório da orientação dentro da estrutura jurídica federal de seu valor interpretativo para Estados e Municípios.
A resposta curta: o que a ON AGU 107/2026 determina
A ON AGU 107/2026 foi publicada em junho de 2026 e consolidou quatro comandos. O primeiro é de enquadramento: os serviços de engenharia consultiva indicados nas alíneas “a”, “d” e “h” do art. 6º, XVIII, da Lei 14.133/2021 devem ser tratados como serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual. Para esse recorte, a área técnica não pode reclassificar o objeto como serviço comum de engenharia apenas porque consiga descrevê-lo com especificações detalhadas.
O segundo comando é sobre a modalidade. Como o parágrafo único do art. 29 da Lei 14.133/2021 afasta o pregão para serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, a AGU concluiu que a licitação deve ocorrer por concorrência, salvo quando estiver configurada uma hipótese válida de inexigibilidade.
O terceiro comando trata do julgamento. A orientação indica técnica e preço como regra geral, mas admite menor preço quando a avaliação e a ponderação da qualidade técnica das propostas não forem relevantes para o resultado pretendido pela Administração. Portanto, concorrência e técnica e preço não são sinônimos.
O quarto comando cria uma trava adicional ligada ao valor. Quando a contratação ultrapassa o limite do art. 37, § 2º, da Lei 14.133/2021, não há espaço para menor preço: a licitação deve usar melhor técnica ou técnica e preço, neste último caso com 70% de valoração da proposta técnica. Para 2026, o Decreto 12.807/2025 atualizou esse limite para R$ 392.952,63.
Quais serviços de engenharia entram no recorte da orientação
A ON não usa a expressão “engenharia consultiva” de forma aberta. Ela aponta expressamente três grupos do art. 6º, XVIII, da Lei 14.133/2021. A alínea “a” abrange estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos e projetos executivos. A alínea “d” alcança fiscalização, supervisão e gerenciamento de obras e serviços. A alínea “h” inclui controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios de campo e laboratoriais, instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de obras e do meio ambiente, além dos demais serviços de engenharia que se enquadrem na definição do inciso.
Esse recorte é relevante porque evita dois atalhos ruins. O primeiro é concluir que qualquer contrato com engenheiro é automaticamente serviço intelectual da ON 107. O segundo é fazer o caminho inverso e chamar de “comum” um projeto, uma supervisão ou uma fiscalização abrangida pelas alíneas indicadas apenas porque a Administração produziu um termo de referência detalhado.
Na aplicação prática, a descrição do objeto continua decisiva. O processo deve demonstrar qual trabalho está sendo contratado e em qual hipótese legal ele se enquadra. O nome usado no edital ou no estudo técnico preliminar não substitui essa análise. Um objeto chamado genericamente de “apoio técnico”, por exemplo, pode reunir parcelas com naturezas distintas e exigir uma leitura mais cuidadosa do escopo.
O que mudou em relação ao entendimento que vinha sendo usado
Antes da ON 107, havia mais espaço institucional para a classificação casuística. A própria Orientação Normativa AGU 54/2014 estabelece, em caráter geral, que compete ao agente ou setor técnico declarar se o objeto é comum para fins de pregão e definir se ele corresponde a obra ou serviço de engenharia, ficando ao órgão jurídico a análise do enquadramento da modalidade.
A ON 107 funciona como uma regra específica dentro desse cenário. Para os serviços de engenharia consultiva das alíneas “a”, “d” e “h”, ela retira justamente a possibilidade de a área técnica concluir que o serviço é comum. Em outras palavras, a regra geral de classificação técnica continua útil para outros objetos, mas não deve ser usada para contornar a classificação que a nova orientação fixou para esse grupo.
O contraste também aparece quando se olha a jurisprudência do TCU. Sob a legislação anterior, o Acórdão 713/2019 do Plenário considerou que serviços de engenharia consultiva poderiam ser comuns quando seus padrões de desempenho e qualidade fossem objetivamente definidos por especificações usuais de mercado. Naquele caso, relacionado à supervisão de rodovias, o Tribunal chegou a determinar o uso do pregão. É um precedente importante para entender de onde veio a prática administrativa, mas foi formado sob a Lei 10.520/2002 e não deve ser transplantado mecanicamente para a Lei 14.133/2021.
A tensão ficou mais atual com o Acórdão 847/2025 do TCU, já sob a nova Lei de Licitações. O processo tratou de pregão eletrônico do TRT da 18ª Região para registro de preços de serviços que incluíam elaboração e aprovação de projeto básico e executivo, memoriais, especificações, planejamento e planilhas orçamentárias. O TCU considerou a denúncia improcedente e aceitou, naquele caso concreto, o enquadramento como serviço comum de engenharia.
Por que o Acórdão 847/2025 do TCU é o principal ponto de tensão
O Acórdão 847/2025 é especialmente relevante porque não é apenas um resquício da legislação revogada. O pregão questionado era regido pela Lei 14.133/2021. O TCU levou em conta que o TRT-18 havia disponibilizado um detalhamento de escopo capaz de padronizar a execução e que a área técnica qualificara os serviços como de baixa complexidade técnica e operacional, sem necessidade de soluções altamente especializadas ou de avaliação subjetiva mais aprofundada durante a execução.
Com base nessas características, o Tribunal entendeu que os serviços daquele pregão não se caracterizavam como predominantemente intelectuais e poderiam ser enquadrados como serviços comuns de engenharia. A decisão preservava, portanto, uma lógica de análise concreta: mesmo diante de atividades próximas à elaboração de projetos, simplicidade e padronização poderiam justificar o pregão.
A ON 107 escolhe uma construção diferente para o assessoramento jurídico federal. Ao afirmar que os serviços das alíneas “a”, “d” e “h” já são, por definição legal, predominantemente intelectuais, ela impede que a simplicidade do caso concreto seja usada para convertê-los em serviços comuns de engenharia. Esse é o núcleo real da mudança de 2026.
A ON da AGU não revoga um acórdão do TCU
A divergência precisa ser descrita com precisão. A AGU e o TCU exercem funções institucionais diferentes. Uma orientação normativa da AGU não revoga decisão do Tribunal de Contas da União, assim como um acórdão do TCU não transforma automaticamente em inexistente uma orientação obrigatória dentro da estrutura jurídica da AGU.
O texto de publicação da ON 107 declara seu caráter obrigatório para os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar 73/1993. Esse universo envolve os órgãos da Advocacia-Geral da União e os órgãos jurídicos das autarquias e fundações públicas vinculados à instituição. Assim, nos processos federais submetidos a esse assessoramento, a análise jurídica deve seguir a orientação uniformizada pela AGU.
Para o gestor federal, isso torna arriscado sustentar um pregão para projeto, fiscalização, supervisão, gerenciamento ou outra atividade diretamente enquadrada nas alíneas mencionadas apenas com base em precedentes anteriores do TCU. O processo passaria a enfrentar uma orientação jurídica federal específica, posterior e construída justamente para resolver essa controvérsia interpretativa.
Isso também não autoriza afirmar que o TCU abandonou automaticamente o raciocínio do Acórdão 847/2025. O caminho prudente é reconhecer a coexistência institucional das duas referências e acompanhar decisões posteriores que enfrentem expressamente a nova ON. Até que haja maior convergência, a data, o fundamento legal e o âmbito de vinculação de cada precedente importam tanto quanto sua conclusão.
Modalidade e critério de julgamento são decisões diferentes
Um dos erros mais prováveis depois da ON 107 é transformar a frase “pregão não pode” em “toda contratação deve ser concorrência por técnica e preço”. A orientação não diz isso.
Para os serviços abrangidos, a modalidade licitatória é concorrência, salvo inexigibilidade. Dentro da concorrência, o critério de julgamento precisa ser definido em função da relevância da qualidade técnica e do valor estimado.
Quando a contratação não ultrapassa o limite do art. 37, § 2º, a ON indica técnica e preço como regra geral, mas permite menor preço se o estudo técnico preliminar demonstrar que avaliar e ponderar qualidade técnica acima dos requisitos mínimos não é relevante para os fins buscados pela Administração. Esse ponto exige motivação real. Não basta preferir menor preço por ser mais simples operacionalmente.
Quando o valor estimado supera R$ 392.952,63 em 2026, a situação muda. Para os serviços das alíneas “a”, “d” e “h”, o art. 37, § 2º, combinado com a ON, exige melhor técnica ou técnica e preço, e a hipótese de técnica e preço deve atribuir 70% da valoração à proposta técnica. Nesse cenário, o menor preço deixa de ser uma opção.
O valor citado é o vigente em 2026. Como os limites da Lei 14.133/2021 são atualizados, processos iniciados em exercícios posteriores devem conferir o valor então vigente, em vez de copiar o número de um edital anterior.
A inexigibilidade continua sendo exceção que precisa ser demonstrada
A ressalva da ON 107 à inexigibilidade não cria contratação direta automática para engenharia consultiva. O art. 74 da Lei 14.133/2021 admite inexigibilidade quando houver inviabilidade de competição e, no caso dos serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, contempla a contratação de profissionais ou empresas de notória especialização nas hipóteses previstas em lei.
Por isso, reconhecer que um projeto ou uma supervisão é predominantemente intelectual resolve a discussão sobre a inadequação do pregão, mas não resolve sozinho a possibilidade de contratar diretamente. Se houver competição viável, a regra continuará sendo a licitação. Se a Administração pretender usar inexigibilidade, terá de justificar os pressupostos próprios dessa contratação direta, e não apenas reproduzir a classificação da ON 107.
Esse cuidado evita outro desvio frequente: trocar uma modalidade inadequada por uma inexigibilidade igualmente mal fundamentada. A pergunta correta não é “se não pode pregão, posso inexigir?”, mas “há efetivamente inviabilidade de competição e os demais requisitos do art. 74 estão comprovados neste processo?”.
Como um município deve tratar a ON AGU 107/2026
A Lei 14.133/2021 contém normas gerais de licitações e contratos aplicáveis também aos Municípios. A ON 107, porém, é um ato da Advocacia-Geral da União e sua própria publicação dirige a obrigatoriedade aos órgãos jurídicos indicados na Lei Complementar 73/1993. Uma procuradoria municipal não passa a integrar essa estrutura apenas porque aplica a mesma Lei 14.133.
Isso significa que o município não deve apresentar a ON como se fosse, por si só, uma norma municipal obrigatória. Ao mesmo tempo, seria imprudente ignorá-la. Ela é uma interpretação federal recente e específica sobre dispositivos nacionais da Lei 14.133/2021, construída para resolver uma divergência que também pode surgir em contratações locais.
Primeiro: mapear o objeto às alíneas da Lei 14.133
A análise municipal deve começar pelo objeto concreto. Se o contrato envolve estudos, planejamento, projetos básicos ou executivos, fiscalização, supervisão, gerenciamento, controle tecnológico, ensaios, instrumentação ou monitoramento enquadrável nas alíneas “a”, “d” ou “h”, a ON 107 passa a ser uma referência diretamente pertinente. Se o objeto é manutenção, adequação ou adaptação padronizável com preservação das características originais do bem, pode haver discussão distinta sobre serviço comum de engenharia nos termos do art. 6º, XXI, “a”.
Segundo: identificar o entendimento jurídico que vincula o ente
O município deve verificar orientações de sua procuradoria, regulamentos próprios, pareceres normativos locais e atos do órgão central de compras, quando existirem. O fato de a ON da AGU não ter vinculação formal automática não libera o ente de motivar sua interpretação da Lei 14.133. Se o município optar por solução diferente da construção federal recente, a fundamentação precisa enfrentar o texto legal e a divergência, e não apenas citar um precedente antigo de forma isolada.
Terceiro: conferir a jurisprudência do tribunal de contas competente
Também importa a posição do Tribunal de Contas do Estado ou do Município, quando houver, porque é esse controle externo que normalmente examinará a gestão dos recursos locais. A jurisprudência do TCU ganha peso adicional quando o caso estiver dentro de sua competência constitucional, inclusive na fiscalização de recursos repassados pela União por convênio, acordo, ajuste ou instrumento congênere.
Quarto: separar modalidade, julgamento e contratação direta
Depois do enquadramento do objeto e do regime aplicável, o processo deve responder a três perguntas diferentes. A primeira é se haverá licitação ou se existe hipótese demonstrada de contratação direta. A segunda é qual modalidade cabe. A terceira é qual critério de julgamento atende ao caso e às travas legais de valor. Misturar essas três decisões é uma das formas mais rápidas de chegar a uma conclusão errada.
O que fazer com precedentes antigos que mandavam usar pregão
Precedentes antigos não precisam ser descartados, mas precisam ser datados. O Acórdão 713/2019, por exemplo, ajuda a explicar por que muitos órgãos passaram anos tratando supervisão e consultoria padronizáveis como serviços comuns. Seu fundamento, contudo, estava na Lei 10.520/2002 e na regulamentação então vigente.
O Acórdão 847/2025 tem peso maior para a discussão atual porque já aplicou a Lei 14.133/2021. Ainda assim, ele é anterior à ON 107/2026 e adotou justamente a interpretação que a AGU decidiu afastar para seus órgãos jurídicos: a possibilidade de olhar a baixa complexidade e a padronização para retirar determinados serviços do campo predominantemente intelectual.
Em um processo iniciado depois de junho de 2026, citar apenas decisões anteriores favoráveis ao pregão deixa uma lacuna de motivação, principalmente na esfera federal. A análise deve explicar por que a nova orientação é aplicável ou não ao caso, qual órgão está juridicamente vinculado a ela e qual entendimento de controle externo incide sobre a contratação.
O ponto decisivo para quem precisa escolher a modalidade hoje
Para órgão federal submetido ao assessoramento jurídico alcançado pela ON 107, o caminho ficou mais definido: se o objeto se enquadra nos serviços de engenharia consultiva das alíneas “a”, “d” e “h”, o pregão deve ser afastado. Havendo competição, usa-se concorrência. A escolha entre técnica e preço, melhor técnica ou menor preço dependerá das condições indicadas pela Lei 14.133 e pela própria orientação, com a trava obrigatória do art. 37, § 2º, quando o valor superar o limite vigente.
Para Município, a resposta exige um passo adicional. A ON não deve ser tratada como ordem hierárquica direta à procuradoria municipal, mas também não é apenas material acadêmico. Ela altera de forma relevante o ambiente interpretativo da Lei 14.133/2021. O município precisa confrontar essa leitura com seu regime jurídico, sua assessoria jurídica e a jurisprudência do controle externo competente antes de repetir a prática do pregão para engenharia consultiva.
A principal mudança de 2026, portanto, não é apenas a frase “pregão não pode”. É a retirada, no âmbito federal coberto pela AGU, da liberdade de classificar como comum um projeto, uma fiscalização, uma supervisão ou outro serviço das alíneas indicadas com base somente em simplicidade ou padronização. É essa mudança que precisa aparecer na motivação do processo de contratação e na comparação com a jurisprudência do TCU.
