El presupuesto estimado no pasa a ser confidencial solo porque la Administración prefiera no revelar el valor antes de la disputa. La Ley brasileña 14.133/2021, en su artículo 24, permite atribuir carácter reservado al presupuesto estimado siempre que la decisión esté justificada y sin retirar de los licitadores el detalle de las cantidades y las demás informaciones necesarias para preparar sus ofertas. En 2026, el Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil (TCU) reforzó este punto: el Acuerdo 1635/2026-TCU-Pleno consideró irregular el uso de un presupuesto confidencial sin una justificación adecuada que indique la ventaja de la medida para el procedimiento de contratación.
Tres preguntas: ¿se puede ocultar, hay que justificar y cuándo debe abrirse?
| Pregunta | Respuesta práctica |
|---|---|
| ¿Se puede ocultar el valor estimado? | Sí. El artículo 24 autoriza la confidencialidad del presupuesto estimado, pero la decisión no es automática: debe estar motivada en el expediente y ser compatible con las circunstancias concretas de la contratación. |
| ¿Hay que justificar? | Sí. La motivación debe explicar por qué la restricción temporal de publicidad puede generar una ventaja en ese caso concreto, y no limitarse a repetir fórmulas genéricas sobre competencia o sobre evitar el “anclaje” de precios. |
| ¿Cuándo debe divulgarse el valor? | La Ley 14.133 no fijó en el artículo 24 un único momento para todos los procedimientos. Sin embargo, el artículo 18, § 1º, VI, permite que la estimación y sus documentos de soporte permanezcan en un anexo clasificado hasta la conclusión de la licitación. En el Acuerdo 662/2026-TCU-Pleno, el TCU trató la conclusión del procedimiento como límite para mantener la confidencialidad y señaló la irregularidad de no divulgar el presupuesto después del cierre. |
Qué permite ocultar realmente el artículo 24
El objeto de la confidencialidad es el presupuesto estimado de la contratación. Eso no autoriza convertir la licitación en una “caja negra”. El propio artículo 24 preserva la divulgación del detalle de las cantidades y de las demás informaciones necesarias para elaborar las ofertas. En otras palabras, el licitador debe conocer lo suficiente sobre el objeto, el alcance, las cantidades, las condiciones y las exigencias para calcular su propuesta con autonomía.
También hay dos límites expresos. Primero, la confidencialidad no prevalece frente a los órganos de control interno y externo. Segundo, cuando el criterio de adjudicación sea el mayor descuento, el precio estimado o el máximo aceptable debe constar en el pliego, conforme al párrafo único del artículo 24. En ese escenario, ocultar la referencia sería incompatible con el propio mecanismo utilizado para aplicar el descuento.
El artículo 18, § 1º, VI, completa la lectura: el estudio técnico preliminar debe contener la estimación del valor, acompañada de los precios unitarios de referencia, las memorias de cálculo y los documentos de soporte. Esos elementos pueden permanecer en un anexo clasificado si la Administración decide preservar su confidencialidad hasta la conclusión de la licitación. Por tanto, confidencialidad no significa ausencia de presupuesto ni dispensa de investigación de precios; significa restringir temporalmente la publicidad externa de un presupuesto que debe existir, estar documentado y poder ser auditado.
Qué debe demostrar una justificación adecuada
La lección práctica más importante del criterio del TCU en 2026 es que no basta afirmar que la confidencialidad “aumenta la competencia” o “evita que los licitadores se aproximen al precio de referencia”. El enunciado del Acuerdo 1635/2026 exige una justificación adecuada que indique la ventaja para el procedimiento de contratación. La motivación debe conectar la decisión con las características de ese mercado, ese objeto y esa estrategia de disputa.
En la práctica, una motivación sólida suele responder, con elementos del expediente, preguntas como estas:
- qué comportamiento del mercado se pretende evitar o incentivar al no divulgar previamente el valor;
- por qué ese riesgo es plausible en el objeto y el mercado investigados;
- cómo la confidencialidad puede favorecer la disputa, la formación independiente de precios o la negociación, en lugar de limitarse a reducir transparencia;
- por qué la información que seguirá siendo pública es suficiente para que los licitadores calculen sus ofertas;
- cómo se relaciona la decisión con el modo de disputa, el criterio de adjudicación y la estrategia de negociación.
Estos puntos sirven como guía práctica de redacción, no como una lista legal cerrada. El requisito jurídico central sigue siendo demostrar, en el expediente, la razón concreta y la utilidad esperada de la confidencialidad. Una justificación estandarizada, copiada de otra licitación o desconectada del modo de disputa es más vulnerable a impugnaciones.
Cuándo debe divulgarse un presupuesto confidencial
La redacción final del artículo 24 no establece que el presupuesto deba abrirse “inmediatamente después del juicio de las propuestas”. Ese texto apareció durante el proceso legislativo, pero fue vetado. Por eso, es incorrecto convertir el final del juicio en un hito universal e inflexible para toda licitación.
Al mismo tiempo, el artículo 18, § 1º, VI, ofrece un límite claro: los documentos de la estimación pueden mantenerse reservados hasta la conclusión de la licitación. En el Acuerdo 662/2026, el TCU se apoyó precisamente en ese dispositivo al examinar una subasta electrónica ya homologada en la que no se había localizado la publicación del presupuesto estimado completo, con composiciones y precios de referencia. La lectura adoptada fue que la publicación debe producirse después de la conclusión del procedimiento.
Existe un matiz relevante durante la disputa. El TCU ya había decidido, en el Acuerdo 2190/2024-TCU-Pleno, que, cuando tras la fase de pujas las propuestas permanezcan por encima de los precios de referencia, debe ser posible levantar la confidencialidad del coste estimado mediante un acto público y con justificación, para hacer más eficaz la negociación y evitar un trato no igualitario. Esto demuestra que la reserva puede terminar antes de la conclusión cuando la divulgación se vuelve útil para negociar; lo que no se sostiene es mantenerla indefinidamente después de terminada la licitación.
Cómo encaja la Instrucción Normativa SEGES/ME 73/2022
Para las licitaciones electrónicas por menor precio o mayor descuento comprendidas en la Instrucción Normativa federal SEGES/ME 73/2022 — especialmente en la Administración Pública federal directa, autárquica y fundacional — el artículo 12 repite la exigencia de justificación y dispone que el presupuesto estimado no será hecho público antes de que se defina el resultado del juicio de las propuestas, con observancia de las reglas de negociación del artículo 30. La misma norma exige que el valor de referencia conste en el pliego cuando el criterio sea el mayor descuento.
Esta regulación debe leerse dentro de su ámbito de aplicación. Estados, municipios, empresas públicas y otros entes pueden estar sometidos a reglamentos propios además de la Ley 14.133 y de la jurisprudencia que les resulte aplicable. Por ello, un manual interno o una norma local puede detallar el procedimiento para clasificar y levantar la confidencialidad, siempre que no contradiga la ley.
Excepciones y límites que evitan errores frecuentes
- Mayor descuento: el valor estimado o máximo aceptable debe constar en el pliego; la referencia no puede mantenerse reservada del mismo modo.
- Órganos de control: no se puede negar el presupuesto a los controles interno y externo invocando el artículo 24.
- Cantidades y datos necesarios: siguen estando disponibles para los licitadores; la confidencialidad no puede impedir una elaboración racional de las ofertas.
- Investigación de precios: debe existir y estar documentada. Ocultar el presupuesto no corrige una investigación débil, la falta de memorias de cálculo o una estimación mal construida.
- Fin del procedimiento: la confidencialidad no debe sobrevivir a la conclusión de la licitación. La documentación del presupuesto debe hacerse accesible conforme al régimen de publicidad aplicable.
Un procedimiento para decidir y documentar la confidencialidad
- Construya el presupuesto normalmente. Realice la investigación de precios y registre fuentes, parámetros, memorias de cálculo y precios unitarios de referencia.
- Identifique el problema que la confidencialidad pretende resolver. Evite fórmulas abstractas. Relacione la medida con el mercado, el objeto y el diseño de la disputa.
- Compare confidencialidad y publicidad anticipada. Registre por qué revelar el valor antes podría reducir la ventaja esperada y por qué ocultarlo no impedirá que los licitadores preparen sus ofertas.
- Revise las excepciones. Si el criterio es el mayor descuento, la referencia debe constar en el pliego. Garantice el acceso de los órganos de control.
- Planifique la negociación. Si revelar el valor puede desbloquear una negociación con propuestas superiores a la referencia, documente la justificación y divulgue la información de forma pública e igualitaria.
- Levante la confidencialidad en el límite adecuado. No mantenga oculto el presupuesto después de la conclusión de la licitación; publique la estimación y los elementos de soporte exigibles, salvo que exista otra causa legal autónoma de reserva sobre información específica.
Qué añadió la jurisprudencia del TCU de 2026 a la práctica
Dos acuerdos ayudan a separar las preguntas. El Acuerdo 1635/2026-TCU-Pleno responde a “¿puedo elegir la confidencialidad?”: sí, pero la justificación debe demostrar una ventaja concreta; sin una motivación adecuada, la elección es irregular. El Acuerdo 662/2026-TCU-Pleno ayuda a responder “¿hasta cuándo puedo mantener oculto el valor?”: la lectura del artículo 18, § 1º, VI, señala la conclusión de la licitación como límite para la reserva de la estimación y de sus documentos de soporte.
Estos criterios no convierten el presupuesto confidencial en una figura prohibida ni obligan a divulgarlo en un único instante idéntico para cualquier contratación. Elevan el estándar de motivación y dejan más claro que la reserva es instrumental y temporal: debe servir a una finalidad demostrable y terminar cuando esa finalidad ya no justifica la restricción.
Resumen operativo
| Situación | Conducta más segura |
|---|---|
| La Administración quiere ocultar el presupuesto antes de la disputa | Formalizar una motivación específica que muestre la ventaja esperada y preservar toda la información necesaria para preparar las ofertas. |
| El criterio es mayor descuento | Publicar en el pliego el valor estimado o máximo aceptable que servirá de referencia. |
| Las propuestas siguen por encima de la referencia tras las pujas | Evaluar el levantamiento de la confidencialidad para negociar, mediante acto público, con justificación y trato igualitario, conforme a la jurisprudencia del TCU. |
| La licitación ha concluido | Finalizar la reserva del presupuesto y poner a disposición la estimación y sus elementos de soporte, salvo una eventual causa legal independiente de confidencialidad sobre información específica. |
| Un órgano de control solicita acceso | Entregar el presupuesto; el artículo 24 excluye expresamente la confidencialidad frente a los controles interno y externo. |
Este contenido es informativo y organiza la lectura de la Ley 14.133/2021, de la regulación federal citada y de decisiones del TCU. Su aplicación a un caso concreto exige considerar el reglamento del ente, el pliego, la fase del procedimiento y la revisión de la asesoría jurídica o del órgano de control competente.
