Respuesta directa: el Acuerdo 1387/2026-TCU-Pleno consideró irregular que un pliego de registro de precios permita la adhesión de un órgano no participante —la práctica brasileña conocida como adesão o “carona”— cuando el pliego no contiene una estimación de las cantidades que se contratarán. La razón es práctica y jurídica: sin una base cuantitativa no es posible verificar objetivamente los límites legales aplicables a las adhesiones posteriores.
La decisión no equivale a una prohibición general de las “caronas”. Refuerza una secuencia de planificación: primero el pliego y la fase preparatoria dimensionan la demanda; después el órgano gestor decide si el acta de registro de precios podrá admitir adhesiones; por último, cada solicitud de adhesión debe respetar los límites cuantitativos y los demás requisitos legales y reglamentarios.
Qué decidió el TCU en el Acuerdo 1387/2026
El caso surgió de una representación relativa al Pregón Electrónico 90002/2025 del Instituto Federal de Educación, Ciencia y Tecnología de Río de Janeiro (IFRJ), destinado a formar un registro de precios para una eventual adquisición de acervo bibliográfico. El TCU consideró la representación parcialmente procedente e identificó, entre otras fallas, la ausencia de una estimación de las cantidades que se contratarían y la previsión de adhesión por órganos no participantes pese a esa ausencia.
En el punto 9.3.1.2, el Tribunal señaló que la falta de estimación cuantitativa era incompatible con disposiciones de la Ley 14.133/2021 relativas al término de referencia, los estudios técnicos preliminares, la planificación de compras y el sistema de registro de precios. En el punto 9.3.1.3 vinculó esa falta de estimación con la irregularidad de permitir la “carona”. En el punto 9.4 ordenó al IFRJ abstenerse definitivamente de autorizar nuevas adhesiones a las actas derivadas de aquel pregón.
Además de la orden concreta, el Boletín de Jurisprudencia del TCU sintetizó el entendimiento general: cuando el pliego de registro de precios no indica la estimación de cantidades, es irregular prever la adhesión de órganos no participantes a la luz de los arts. 82, § 4.º, y 86, §§ 4.º y 5.º, de la Ley 14.133/2021.
Por qué las cantidades vienen antes de la posibilidad de adhesión
La lógica está en la propia estructura de la Ley 14.133/2021. El art. 82 exige que el pliego de registro de precios disponga, entre otros elementos, la cantidad máxima de cada ítem que podrá adquirirse. El § 3.º permite, en situaciones específicas, un registro con indicación limitada a unidades de contratación, sin informar el total que será adquirido: primera licitación del objeto cuando no existe historial de demanda, alimento perecedero o servicio integrado al suministro de bienes. En esas hipótesis, el § 4.º exige indicar el valor máximo del gasto y prohíbe la participación de otro órgano o entidad en el acta.
El art. 86, a su vez, exige que el órgano gestor, en la fase preparatoria, realice el procedimiento público de intención de registro de precios para posibilitar la participación de otros órganos o entidades y determinar la estimación total de cantidades de la contratación, salvo la excepción legal aplicable cuando el gestor sea el único contratante. El mismo artículo establece dos límites cuantitativos esenciales para la adhesión de un no participante:
- límite individual: cada órgano o entidad adherente no puede contratar más del 50% de las cantidades de los ítems registrados para el órgano gestor y los participantes;
- límite global: como regla general, la suma de todas las adhesiones no puede superar el doble de la cantidad de cada ítem registrada para el gestor y los participantes.
Esos límites necesitan una base numérica. Si el pliego no estima las cantidades reales, la Administración pierde el parámetro necesario para comprobar cuánto representa el 50% y cuál es el techo global del doble de lo registrado. Esa incompatibilidad es uno de los puntos centrales del Acuerdo 1387/2026.
El flujo correcto: pliego → cantidades → posibilidad de adhesión
- Dimensionar la demanda. La fase preparatoria debe estimar cuánto pretenden contratar el órgano gestor y los participantes, con memoria de cálculo y justificaciones compatibles con el objeto.
- Consolidar las cantidades. En el sistema de registro de precios, la intención de registro sirve para reunir las demandas de los participantes y formar la estimación total cuando corresponda.
- Decidir si habrá “carona”. La posibilidad de adhesión no debería aparecer como cláusula automática. Debe ser compatible con la forma en que se planificaron las cantidades y con la legislación aplicable.
- Prever la adhesión de forma medible. En el ámbito federal, el Decreto 11.462/2023 exige que, si el órgano gestor admite adhesiones, el pliego informe la estimación de cantidades que podrán adquirir órganos o entidades no participantes, respetando los límites reglamentarios.
- Analizar cada solicitud de adhesión. Una cláusula en el pliego no sustituye la instrucción del caso concreto. Para los órganos federales alcanzados por el Decreto 11.462/2023, el no participante debe justificar la ventaja de la adhesión, demostrar la compatibilidad de los valores registrados con los de mercado y obtener la aceptación previa del órgano gestor y del proveedor.
Cuándo la “carona” se vuelve irregular por las cantidades
| Situación | Consecuencia práctica |
|---|---|
| El pliego no estima las cantidades y, aun así, permite adhesiones de no participantes. | La previsión de “carona” es irregular según el entendimiento consolidado en el Acuerdo 1387/2026-TCU-Pleno. |
| El registro utiliza la hipótesis excepcional del art. 82, § 3.º, sin un total que se vaya a adquirir. | El art. 82, § 4.º, exige un valor máximo de gasto y bloquea la apertura del acta a otro órgano o entidad; por ello, no es una base adecuada para la adhesión. |
| Existen cantidades definidas, pero una adhesión supera el 50% de la base registrada. | La adhesión excede el límite individual del art. 86, § 4.º. |
| Las adhesiones acumuladas superan el doble de la cantidad de cada ítem registrado. | El conjunto de adhesiones excede el límite global del art. 86, § 5.º, salvo que se aplique una excepción legal específica. |
| Las cantidades y los límites se respetan, pero en el régimen federal faltan la justificación de ventaja, el análisis de compatibilidad de precios o las aceptaciones exigidas. | La falla deja de ser solamente cuantitativa: el proceso de adhesión puede seguir siendo irregular por incumplimiento del Decreto 11.462/2023. |
Ejemplos de redacción para el pliego
Los ejemplos siguientes muestran una estructura posible. No son cláusulas oficiales ni sustituyen el análisis jurídico del caso concreto.
Cuando no debe admitirse la adhesión
“No se admitirá la adhesión al acta de registro de precios por órgano o entidad no participante, considerando la forma de dimensionamiento adoptada para esta contratación y las limitaciones aplicables al sistema de registro de precios.”
Esta solución es especialmente coherente cuando no existe una estimación cuantitativa capaz de sustentar legalmente futuras adhesiones o cuando resulta aplicable la prohibición del art. 82, § 4.º.
Cuando puede preverse la adhesión
“Podrá admitirse la adhesión por órgano o entidad no participante siempre que se cumplan los requisitos de la Ley 14.133/2021 y de la reglamentación aplicable, incluidas las cantidades registradas para el órgano gestor y los participantes, el límite del 50% por adherente, el límite global previsto en el art. 86, § 5.º, y la estimación destinada a potenciales no participantes cuando la reglamentación lo exija.”
En la práctica, esta cláusula solo es coherente si el expediente contiene números que permitan verificar esos límites. No basta con copiar porcentajes legales en un pliego cuya demanda nunca fue dimensionada.
Lo que el acuerdo no significa
- No es una prohibición general de adhesión a actas. La Ley 14.133/2021 sigue admitiendo la adhesión de no participantes cuando se cumplen las condiciones legales.
- La estimación no obliga a consumir todo lo previsto. El registro de precios crea un compromiso de suministro bajo las condiciones registradas, pero no obliga a la Administración a contratar toda la cantidad estimada.
- El límite cuantitativo no es el único requisito. Ventaja, compatibilidad de precios, autorizaciones, vigencia del acta y reglas del reglamento aplicable siguen siendo relevantes.
- El punto 9.4 se dirigió a las actas del Pregón Electrónico 90002/2025. La relevancia general para otros casos deriva de la interpretación jurídica expresada por el TCU y de los dispositivos legales, no de extender automáticamente la orden específica dada al IFRJ.
- Deben revisarse los reglamentos locales. El Decreto 11.462/2023 reglamenta el sistema para la Administración Pública federal directa, autárquica y fundacional de Brasil. Estados, Distrito Federal, municipios y otros regímenes pueden tener normas propias, siempre subordinadas a la Ley 14.133/2021.
Checklist antes de permitir la “carona” en el pliego
- ¿El expediente contiene una estimación de consumo por ítem y una justificación de las cantidades?
- ¿Se consolidaron las cantidades del órgano gestor y de los participantes?
- ¿El pliego informa la cantidad máxima por ítem, salvo que exista una excepción legal?
- Si se permiten adhesiones, ¿es posible calcular objetivamente el límite individual del 50% y el límite global del doble?
- En el régimen federal, ¿el pliego informa la estimación de cantidades para no participantes cuando admite adhesiones?
- ¿La minuta evita permitir adhesiones en una hipótesis incompatible con el art. 82, § 4.º?
- ¿Cada solicitud de adhesión será revisada en cuanto a ventaja, precio, vigencia del acta y aceptaciones exigidas?
