La respuesta objetiva es: por regla general, la necesidad debe formalizarse antes de ser estudiada y concretada. Por tanto, en el flujo administrativo más común, el primer documento es el Documento de Formalización de Demanda DFD, o el instrumento equivalente previsto en la regulación del organismo o entidad.
Luego viene el Estudio Técnico Preliminar de la ETP, el análisis de riesgos y, sólo después de definir la solución adecuada, el Término de Referencia TR o el documento técnico correspondiente, como un anteproyecto o un proyecto básico.
Sin embargo, existe una aparente contradicción: la Ley nº 14.133/2021 define la ETP como la “primera etapa de planificación de la contratación”. Esto no convierte al ETP en el primer registro administrativo necesario. El DFD precede al estudio como documento originario de la demanda; ETP es la primera etapa técnica-analítica de la planificación de soluciones.
Esta guía considera la legislación consultada hasta el 3 de agosto de 2026. Como el tema involucra normas generales, reglamentos federales y leyes específicas de estados, municipios, poderes y organismos autónomos, se debe cotejar el flujo con la normativa aplicable al caso específico.
El flujo recomendado en una línea
Necesidad identificada → formalización de la demanda → verificación de la planificación anual → ETP → análisis y tratamiento de riesgos → TR o proyecto correspondiente → otras partes de la fase preparatoria → control legal, cuando sea necesario.
La secuencia no significa que todos los documentos se produzcan de forma aislada y lineal. La planificación es iterativa: un descubrimiento en la ETP puede requerir un ajuste en la demanda; Un riesgo identificado puede cambiar los requisitos, el modelo de ejecución, la supervisión o los criterios de TR.
Primer documento: formalización de la demanda
La formalización de la demanda registra que una determinada unidad administrativa tiene un problema, una necesidad o un resultado público que alcanzar. Debe producirse antes de que la Administración elija definitivamente el objeto que pretende contratar.
La Ley N° 14.133/2021 establece que se podrán elaborar planes anuales de contratación con base en los documentos de formalización de la demanda. En el ámbito del Poder Ejecutivo federal, el Decreto N° 10.947/2022 define el DFD como el documento en el que el área solicitante resalta y detalla la necesidad de contratación y determina su cumplimiento para la elaboración del Plan Anual de Contratación — PCA.
El DFD no debería funcionar como un término de referencia anticipado. Su función principal es explicar por qué existe una demanda, no cerrar prematuramente la solución.
Un DFD consistente normalmente registra:
- la unidad solicitante y la persona responsable;
- la necesidad o problema a satisfacer;
- una descripción inicialmente sucinta del objeto;
- la cantidad preliminar, cuando ya sea estimable;
- la fecha en la que se debe completar el contrato;
- el grado de prioridad;
- una estimación inicial del valor;
- dependencias o vínculos con otros contratos;
- la relación con la PCA y la planificación institucional.
En el modelo federal, parte de esta información está expresamente prevista en el artículo 8 del Decreto nº 10.947/2022. La estimación utilizada en esta etapa es preliminar y podrá adoptar un procedimiento simplificado; no se puede confundir con el presupuesto de contratación detallado.
¿DFD, requisición, DOD u otro nombre?
La Ley utiliza la expresión “exigir documentos de formalización”, pero no impone una única forma nacional a todas las entidades. Dependiendo de la normativa, el primer documento podrá recibir nombres como:
- Documento de Formalización de Demanda;
- Documento de Oficialización de la Demanda;
- solicitud de contratación;
- solicitud de compra o servicio;
- formulario de apertura de empleo.
Algunas organizaciones distinguen el documento utilizado para formar la PCA del que realmente inicia el proceso en el ejercicio de contratación. El Manual de Licitaciones y Contratos del Tribunal Federal de Cuentas registra, por ejemplo, normas del Consejo Federal de Justicia que diferencian entre DFD y Documento de Oficialización de la Demanda – DOD. Esta distinción, sin embargo, no es una regla general obligatoria para todas las entidades.
El punto jurídicamente relevante no es sólo el nombre del formulario, sino la existencia de un registro periódico de la necesidad, elaborado por la unidad competente y compatible con las normas internas.
Después de la demanda viene el Estudio Técnico Preliminar
ETP investiga qué solución se adapta mejor al problema presentado. No se debe partir de la conclusión de que ya se ha elegido un determinado producto, proveedor, tecnología o modelo contractual.
Según la Ley nº 14.133/2021, la ETP debe resaltar el problema y su mejor solución, permitiendo evaluar la viabilidad técnica y económica del contrato. La Instrucción Normativa SEGES nº 58/2022 añade, al ámbito de aplicación, la evaluación socioeconómica y ambiental.
En ETP, el equipo deja de trabajar sólo con una necesidad inicialmente descrita y pasa a examinar, entre otros puntos:
- requisitos necesarios y suficientes;
- soluciones disponibles en el mercado;
- experiencias de contrataciones anteriores;
- alternativas como compra, alquiler, compartición o ejecución interna;
- estimaciones de cantidades con memorias de cálculo;
- estimación del valor de la solución;
- si pagar o no a plazos;
- contratación correlacionada e interdependiente;
- medidas preliminares adoptadas por la Administración;
- impactos ambientales y medidas de mitigación;
- resultados previstos;
- conclusión sobre la viabilidad de la contratación.
EN SEGES nº 58/2022 establece que la ETP es elaborada por el área técnica y por el solicitante o por el equipo de planificación, cuando esté constituido. También determina su alineación con la PCA y otros instrumentos de planificación aplicables.
¿Por qué no debería escribirse ETP después de TR?
La ETP debe comparar alternativas y justificar la elección de la solución. El TR, a su vez, especifica el objeto resultante de esta elección.
Cuando primero se completa el TR y se elabora el ETP solo para confirmarlo, se produce una inversión lógica: en lugar de estudiar el problema para encontrar la solución, la Administración elige el objeto y posteriormente construye una justificación.
La propia Ley define que el PTE constituye la base del mandato, el anteproyecto o el proyecto básico. El TCU también advierte que, una vez demostrada la viabilidad, la solución seleccionada en el ETP debe ser especificada, ratificada o complementada en el TR o proyecto básico.
¿Dónde entra el análisis de riesgos?
El análisis de riesgos no debe dejarse hasta después de los términos de referencia. Comienza durante la planificación y evoluciona a medida que se define la solución.
Artículo 18, inciso El TCU explica que debe trabajar en conjunto con la ETP y proporcionar insumos para el TR, el modelo de gestión, el contrato y, cuando sea necesario, la matriz de asignación de riesgos.
Por tanto, el flujo más adecuado no es necesariamente:
ETP completamente cerrado → mapa de riesgo aislado → TR.
En la práctica, tiende a funcionar mejor así:
- el equipo inicia el ETP e identifica incertidumbres;
- los riesgos relevantes se registran y evalúan;
- Las alternativas de solución también se comparan desde una perspectiva de riesgo;
- la solución y los tratamientos están definidos;
- ETP recibe su conclusión;
- el TR incorpora los controles, responsabilidades y requisitos resultantes;
- El mapa o registro de riesgos se continúa actualizando a medida que surgen hechos relevantes.
Un registro de riesgos útil debe indicar, según la metodología adoptada por la entidad:
- evento de riesgo;
- causas;
- posibles consecuencias;
- probabilidad e impacto;
- nivel de riesgo;
- medidas preventivas;
- medidas de contingencia;
- responsable del tratamiento;
- riesgo residual;
- momento de seguimiento.
El análisis de riesgos no es lo mismo que una matriz de riesgos
El análisis o mapa de riesgos tiene un alcance amplio. Puede abordar, por ejemplo, retrasos en la preparación, cantidades inadecuadas, especificaciones restrictivas, licitaciones desiertas, falta de servidores capaces, fallas de supervisión o falta de disponibilidad de la infraestructura necesaria.
La matriz de riesgos prevista en la Ley N° 14.133/2021 tiene otra función: distribuir entre contratista y contratista las responsabilidades por determinados eventos capaces de afectar el contrato, especialmente su equilibrio económico-financiero. Por lo tanto, no se debe sustituir automáticamente el mapa de riesgos por una cláusula genérica de matriz de riesgos, ni tratar los dos instrumentos como sinónimos.
Los Términos de Referencia vienen después de definir la solución
Para la contratación de bienes y servicios, el TR es el documento que transforma la solución elegida en un objeto contratable. Debe presentar parámetros suficientemente claros para guiar la selección, ejecución, inspección, medición, pago y recepción de proveedores.
La Ley nº 14.133/2021 determina que la definición del objeto se produce por TR, anteproyecto, proyecto básico o proyecto ejecutivo, según corresponda. También establece que el razonamiento del TR hace referencia a la ETP correspondiente.
En la normativa federal, la EN SEGES/ME nº 81/2022 prevé expresamente que el TR se elaborará con base en el ETP, cuando éste haya sido producido. Entre sus elementos se encuentran:
- definición y especificación del objeto;
- término cuantitativo y contractual;
- base de contratación;
- descripción de la solución en su conjunto;
- requisitos;
- modelo de ejecución;
- modelo de gestión y supervisión;
- criterios de medición y pago;
- método y criterios de selección de proveedores;
- valor estimado;
- Adecuación presupuestaria, cuando corresponda.
Para obras y servicios de ingeniería, el documento que consolida la solución puede ser el anteproyecto, el proyecto básico o el proyecto ejecutivo, según el objeto y el régimen de ejecución. Por tanto, no es correcto exigir el TR como documento universal para todo tipo de contratación sin examinar el marco legal y regulatorio.
Flujo técnico de documentos principales
| Paso | Documento o registro | Pregunta principal | Resultado esperado |
|---|---|---|---|
| 1 | DFD o equivalente | ¿Qué necesidad es necesario satisfacer? | Demanda formalizada, responsable identificado y vínculo con la planificación |
| 2 | Verificación de PCA y apertura del proceso | ¿Se prevé, prioriza y autoriza la demanda? | Compatibilidad con la planificación o justificación de inclusión/cambio |
| 3 | ETP | ¿Qué solución satisface mejor la necesidad y es viable? | Alternativas evaluadas y solución elegida de forma motivada |
| 4 | Análisis o mapa de riesgos | ¿Qué podría impedir una selección o ejecución exitosa? | Riesgos evaluados, tratamientos y responsables definidos |
| 5 | TR, anteproyecto o proyecto básico | ¿Cómo se especificará, implementará y monitoreará la solución? | Objeto definido y condiciones de futura contratación |
| 6 | Otras piezas preparatorias | ¿El proceso está completo, presupuestado y legalmente adecuado? | Convocatoria, borrador, presupuesto, justificaciones y controles necesarios |
