Planejamento da contratação na Lei 14.133: qual documento vem primeiro?

A resposta objetiva é: em regra, a necessidade deve ser formalizada antes de ser estudada e especificada. Por isso, no fluxo administrativo mais comum, o primeiro documento é o Documento de Formalização da Demanda DFD, ou o instrumento equivalente previsto na regulamentação do órgão ou ente.

Depois vêm o Estudo Técnico Preliminar ETP, a análise de riscos e, somente após a definição da solução adequada, o Termo de Referência TR ou o documento técnico correspondente, como anteprojeto ou projeto básico.

Há, porém, uma aparente contradição: a Lei nº 14.133/2021 define o ETP como a “primeira etapa do planejamento de uma contratação”. Isso não transforma o ETP no primeiro registro administrativo da necessidade. O DFD antecede o estudo como documento de origem da demanda; o ETP é a primeira etapa técnico-analítica do planejamento da solução.

Este guia considera a legislação consultada até 3 de agosto de 2026. Como o tema envolve normas gerais, regulamentos federais e atos próprios de estados, municípios, Poderes e órgãos autônomos, o fluxo deve ser conferido com a regulamentação aplicável ao caso concreto.

O fluxo recomendado em uma linha

Necessidade identificada → formalização da demanda → verificação do planejamento anual → ETP → análise e tratamento dos riscos → TR ou projeto correspondente → demais peças da fase preparatória → controle jurídico, quando exigível.

A sequência não significa que todos os documentos sejam produzidos de maneira isolada e linear. O planejamento é iterativo: uma descoberta no ETP pode exigir ajuste na demanda; um risco identificado pode alterar requisitos, modelo de execução, fiscalização ou critérios do TR.

Primeiro documento: formalização da demanda

A formalização da demanda registra que determinada unidade administrativa possui um problema, uma necessidade ou um resultado público a alcançar. Ela deve ocorrer antes de a Administração escolher definitivamente o objeto que pretende contratar.

A Lei nº 14.133/2021 prevê que os planos de contratações anuais podem ser elaborados a partir de documentos de formalização de demandas. No âmbito do Poder Executivo federal, o Decreto nº 10.947/2022 define o DFD como o documento no qual a área requisitante evidencia e detalha a necessidade de contratação e determina seu preenchimento para a elaboração do Plano de Contratações Anual — PCA.

O DFD não deve funcionar como um termo de referência antecipado. Sua função principal é explicar por que existe uma demanda, e não fechar prematuramente a solução.

Um DFD consistente costuma registrar:

• a unidade requisitante e o responsável;
• a necessidade ou o problema a ser atendido;
• uma descrição inicialmente sucinta do objeto;
• a quantidade preliminar, quando já estimável;
• a data em que a contratação precisa estar concluída;
• o grau de prioridade;
• uma estimativa inicial de valor;
• dependências ou vínculos com outras contratações;
• a relação com o PCA e com o planejamento institucional.

No modelo federal, parte dessas informações está expressamente prevista no artigo 8º do Decreto nº 10.947/2022. A estimativa utilizada nessa etapa é preliminar e pode adotar procedimento simplificado; ela não se confunde com o orçamento detalhado da contratação.

DFD, requisição, DOD ou outro nome?

A Lei utiliza a expressão “documentos de formalização de demandas”, mas não impõe a todos os entes um único formulário nacional. Dependendo da regulamentação, o primeiro documento pode receber nomes como:

• Documento de Formalização da Demanda;
• Documento de Oficialização da Demanda;
• requisição de contratação;
• solicitação de compra ou serviço;
• formulário de abertura da contratação.

Algumas organizações distinguem o documento usado para formar o PCA daquele que efetivamente inicia o processo no exercício da contratação. O Manual de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas da União registra, por exemplo, regulamentação do Conselho da Justiça Federal que diferencia DFD e Documento de Oficialização da Demanda — DOD. Essa distinção, contudo, não é uma regra geral obrigatória para todos os entes.

O ponto juridicamente relevante não é apenas o nome do formulário, mas a existência de um registro regular da necessidade, produzido pela unidade competente e compatível com as regras internas.

Depois da demanda, vem o Estudo Técnico Preliminar

O ETP investiga qual solução atende melhor ao problema apresentado. Ele não deveria começar com a conclusão de que determinado produto, fornecedor, tecnologia ou modelo contratual já foi escolhido.

Segundo a Lei nº 14.133/2021, o ETP deve evidenciar o problema e sua melhor solução, permitindo avaliar a viabilidade técnica e econômica da contratação. A Instrução Normativa SEGES nº 58/2022 acrescenta, para o âmbito ao qual se aplica, a avaliação socioeconômica e ambiental.

No ETP, a equipe deixa de trabalhar apenas com uma necessidade inicialmente descrita e passa a examinar, entre outros pontos:

• requisitos necessários e suficientes;
• soluções disponíveis no mercado;
• experiências de contratações anteriores;
• alternativas como compra, locação, compartilhamento ou execução interna;
• estimativas de quantidades com memórias de cálculo;
• estimativa do valor da solução;
• parcelamento ou não da contratação;
• contratações correlatas e interdependentes;
• providências prévias da Administração;
• impactos ambientais e medidas mitigadoras;
• resultados pretendidos;
• conclusão sobre a viabilidade da contratação.

A IN SEGES nº 58/2022 estabelece que o ETP seja elaborado pela área técnica e pela requisitante ou pela equipe de planejamento, quando constituída. Também determina seu alinhamento com o PCA e outros instrumentos de planejamento aplicáveis.

Por que o ETP não deve ser escrito depois do TR?

O ETP deve comparar alternativas e justificar a escolha da solução. O TR, por sua vez, especifica o objeto resultante dessa escolha.

Quando o TR é concluído primeiro e o ETP é produzido apenas para confirmá-lo, ocorre uma inversão lógica: em vez de estudar o problema para encontrar a solução, a Administração escolhe o objeto e constrói posteriormente uma justificativa.

A própria Lei define que o ETP dá base ao termo de referência, ao anteprojeto ou ao projeto básico. O TCU também orienta que, demonstrada a viabilidade, a solução selecionada no ETP seja especificada, ratificada ou complementada no TR ou projeto básico.

Onde entra a análise de riscos?

A análise de riscos não deve ser deixada para depois do termo de referência. Ela começa durante o planejamento e evolui conforme a solução é definida.

O artigo 18, inciso X, da Lei nº 14.133/2021 inclui na fase preparatória a análise dos riscos capazes de comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual. O TCU explica que ela deve trabalhar em conjunto com o ETP e fornecer insumos para o TR, o modelo de gestão, o contrato e, quando necessária, a matriz de alocação de riscos.

Por isso, o fluxo mais adequado não é necessariamente:

ETP totalmente encerrado → mapa de riscos isolado → TR.

Na prática, tende a funcionar melhor assim:

1. a equipe inicia o ETP e identifica incertezas;
2. os riscos relevantes são registrados e avaliados;
3. alternativas de solução são comparadas também sob a perspectiva dos riscos;
4. a solução e os tratamentos são definidos;
5. o ETP recebe sua conclusão;
6. o TR incorpora os controles, responsabilidades e requisitos resultantes;
7. o mapa ou registro de riscos continua sendo atualizado quando surgem fatos relevantes.

Um registro útil de riscos deve indicar, conforme a metodologia adotada pelo ente:

• evento de risco;
• causas;
• possíveis consequências;
• probabilidade e impacto;
• nível do risco;
• medidas preventivas;
• medidas de contingência;
• responsável pelo tratamento;
• risco residual;
• momento de monitoramento.

Análise de riscos não é a mesma coisa que matriz de riscos

A análise ou o mapa de riscos possui alcance amplo. Pode abordar, por exemplo, atraso na preparação, quantitativos inadequados, especificação restritiva, licitação deserta, ausência de servidores capacitados, falhas de fiscalização ou indisponibilidade da infraestrutura necessária.

A matriz de riscos prevista na Lei nº 14.133/2021 tem outra função: distribuir entre contratante e contratado responsabilidades por determinados eventos capazes de afetar o contrato, especialmente seu equilíbrio econômico-financeiro. Portanto, não se deve substituir automaticamente o mapa de riscos por uma cláusula genérica de matriz de riscos, nem tratar os dois instrumentos como sinônimos.

O Termo de Referência vem depois da definição da solução

Para a contratação de bens e serviços, o TR é o documento que transforma a solução escolhida em objeto contratável. Ele deve apresentar parâmetros suficientemente claros para orientar a seleção do fornecedor, a execução, a fiscalização, a medição, o pagamento e o recebimento.

A Lei nº 14.133/2021 determina que a definição do objeto ocorra por TR, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso. Também prevê que a fundamentação do TR faça referência ao ETP correspondente.

Na regulamentação federal, a IN SEGES/ME nº 81/2022 dispõe expressamente que o TR será elaborado a partir do ETP, quando este tiver sido produzido. Entre seus elementos estão:

• definição e especificação do objeto;
• quantitativos e prazo contratual;
• fundamentação da contratação;
• descrição da solução como um todo;
• requisitos;
• modelo de execução;
• modelo de gestão e fiscalização;
• critérios de medição e pagamento;
• forma e critérios de seleção do fornecedor;
• estimativa do valor;
• adequação orçamentária, quando aplicável.

Para obras e serviços de engenharia, o documento que consolida a solução pode ser o anteprojeto, o projeto básico ou o projeto executivo, conforme o objeto e o regime de execução. Portanto, não é correto exigir TR como documento universal para toda espécie de contratação sem examinar o enquadramento legal e regulamentar.

Fluxo técnico dos principais documentos

A tabela apresenta um fluxo de referência, não uma regra nacional capaz de substituir regulamentos próprios.

Contratação direta exige atenção especial

Nos processos de dispensa e inexigibilidade, a Lei nº 14.133/2021 exige o documento de formalização da demanda e relaciona, “se for o caso”, ETP, análise de riscos, TR, projeto básico ou projeto executivo. Essa redação não autoriza a retirada indiscriminada dos instrumentos de planejamento; a pertinência de cada documento deve ser verificada segundo a hipótese legal, a complexidade do objeto e a regulamentação aplicável.

Na Administração Pública federal abrangida pela IN SEGES nº 58/2022, o ETP é facultativo em determinadas hipóteses e dispensado em situações específicas previstas no artigo 14 da instrução, inclusive nas prorrogações de contratos de serviços e fornecimentos contínuos. Quando o ETP não for elaborado, a ausência deve encontrar fundamento normativo, e não decorrer apenas da preferência da unidade requisitante.

A IN SEGES/ME nº 81/2022 também estabelece regras próprias para a instrução do TR em contratações diretas federais. Estados, municípios e demais estruturas administrativas devem conferir se possuem norma própria, se adotaram os regulamentos da União ou se estão executando recursos federais sujeitos a condições específicas.

Particularidades da União, dos estados e dos municípios

A Lei nº 14.133/2021 estabelece normas gerais para as administrações diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, além de outros órgãos abrangidos em seu artigo 1º. Empresas públicas e sociedades de economia mista, como regra, permanecem submetidas à Lei nº 13.303/2016.

Já o Decreto nº 10.947/2022 e as INs SEGES nº 58 e nº 81 possuem âmbito federal delimitado. As duas instruções também determinam sua observância por órgãos e entidades estaduais, distritais ou municipais quando executam recursos da União decorrentes de transferências voluntárias.

Para as demais situações, o artigo 187 da Lei nº 14.133/2021 autoriza estados, Distrito Federal e municípios a aplicar os regulamentos editados pela União. Isso não significa que toda instrução federal seja automaticamente aplicável, sem análise, a qualquer ente ou Poder. É necessário verificar se houve adoção, remissão normativa ou outro fundamento jurídico pertinente.

Antes de definir a sequência documental, consulte:

• lei orgânica e legislação local pertinente;
• decreto regulamentador da Lei nº 14.133/2021;
• regulamento do PCA;
• norma de elaboração do ETP;
• norma de gestão de riscos;
• modelos e manuais do órgão;
• regras específicas para obras, engenharia, tecnologia da informação ou serviços terceirizados;
• atos sobre padronização de minutas;
• orientações do controle interno e do assessoramento jurídico;
• regras associadas à origem dos recursos.

Erros que comprometem o planejamento

Tratar o DFD como especificação definitiva

A demanda deve descrever o problema e o resultado esperado. Se o DFD já trouxer solução fechada sem justificativa, o ETP poderá se tornar apenas uma formalidade confirmatória.

Copiar o mesmo texto em todos os documentos

DFD, ETP, análise de riscos e TR possuem funções distintas. A repetição mecânica não demonstra que necessidade, alternativas, riscos e execução foram efetivamente examinados.

Elaborar o mapa de riscos no fim apenas para completar o processo

Riscos identificados depois da conclusão do TR deixam de influenciar requisitos, fiscalização, prazos, obrigações e medidas preventivas.

Confundir o PCA com o ETP

O PCA consolida e organiza demandas. O ETP aprofunda uma contratação específica, compara soluções e avalia sua viabilidade.

Aplicar automaticamente modelos federais

Modelos da União podem ser boas referências, mas devem ser compatibilizados com a competência, a estrutura, o sistema eletrônico e a regulamentação do ente.

Dispensar documentos sem motivação

Quando uma norma admite simplificação, facultatividade ou dispensa, o processo deve identificar a hipótese aplicável e registrar a motivação correspondente.

Checklist antes de concluir a fase preparatória

• A necessidade foi formalizada pela unidade competente?
• A demanda está prevista no PCA, quando existente?
• Eventual inclusão ou alteração do PCA foi justificada e aprovada?
• O ETP estudou alternativas reais, em vez de apenas confirmar uma escolha anterior?
• Quantidades e estimativas possuem memória de cálculo?
• A conclusão sobre a viabilidade está expressa?
• Os riscos foram identificados antes da consolidação do TR?
• Os tratamentos de risco aparecem nos requisitos e no modelo de gestão?
• O TR corresponde à solução aprovada no ETP?
• Foram utilizadas as peças adequadas ao tipo de objeto?
• As normas específicas do ente, do Poder e da fonte de recursos foram verificadas?
• As hipóteses de simplificação ou dispensa estão motivadas?
• A instrução está pronta para o controle jurídico aplicável?

Revisão jurídica: quando encaminhar?

Como regra, a Lei nº 14.133/2021 determina que, ao final da fase preparatória, o processo licitatório seja encaminhado ao órgão de assessoramento jurídico para controle prévio de legalidade. A análise também alcança contratações diretas e outros instrumentos relacionados.

A própria Lei admite que a análise jurídica seja dispensada em hipóteses previamente definidas por ato da autoridade jurídica máxima competente, considerando fatores como baixo valor, baixa complexidade, entrega imediata ou uso de minutas previamente padronizadas. Portanto, a unidade não deve presumir a dispensa por conta própria.

O encaminhamento jurídico também não corrige planejamento técnico incompleto. Antes da análise, os autos precisam demonstrar a necessidade, a solução escolhida, os riscos, o objeto e as justificativas produzidas pelas áreas competentes.

Consulte as normas do ente e os atos do respectivo assessoramento jurídico. Depois de completar e revisar a instrução técnica, encaminhe o processo para o controle jurídico cabível, sem presumir que modelos ou dispensas adotados por outro órgão sejam automaticamente aplicáveis.