El consenso no es un atajo. Antes de llevar un conflicto contractual a una mesa de solución consensuada, la Administración necesita demostrar el problema público, la competencia de los participantes, las alternativas evaluadas, la memoria de cálculo, el beneficio comprobable, los riesgos de precedente y los límites no negociables.
El panel realizado por el Tribunal Federal de Cuentas (TCU) el 30 de julio de 2026, con informe publicado el 4 de agosto de 2026, ofrece una respuesta concreta ejemplo. La discusión forma parte de una Solicitud de Solución Consensuada presentada por el Ministerio de Minas y Energía respecto de los contratos de cuatro centrales termoeléctricas a gas natural de Eneva, en Maranhão y Amazonas. La propuesta bajo consideración es reemplazar las obligaciones de generación inflexibles por un modelo de capacidad flexible, en el que las plantas se activarían de acuerdo a las necesidades del Sistema Interconectado Nacional. El objetivo declarado es aprovechar mejor la generación renovable, preservar la seguridad del suministro, evitar costes innecesarios al consumidor y mantener el equilibrio económico-financiero de los contratos.
El panel no es un juicio
El panel de referencia es una etapa de instrucción y participación. No aprueba cambios en los contratos, no vincula la decisión final y no reemplaza la competencia del regulador.La eventual solución debe pasar por el Comité de Solución Consensuada, por análisis técnicos y jurídicos, por manifestación formal de las partes y por deliberación del Pleno del TCU.
Las regulaciones actuales determinan que las propuestas sean examinadas para determinar su legalidad, ventaja y capacidad para mitigar riesgos. La solución sólo se formaliza mediante un acuerdo de autocomposición tras deliberación plenaria. El propio TCU afirmó, durante el panel, que la mesa no reemplaza el papel del regulador ni flexibiliza los principios públicos.
El 4 de agosto de 2026, el proceso TC 021.356/2025-4 seguía en curso. El formulario resumen registró el inicio de la comisión el 25 de mayo y el plazo ordinario era el 23 de agosto de 2026. Por lo tanto, las declaraciones del panel deben ser tratadas como elementos de contexto e instrucción, no como una decisión vinculante o precedente concluido.
Antes de la lista de verificación: “reacuerdo” puede tener diferentes significados
En la Ley 14.133/2021, la renegociación es un mecanismo específico para mantener el equilibrio económico-financiero en los contratos de servicios continuos con dedicación exclusiva o predominio de la mano de obra, mediante la demostración analítica de la variación de costos.. La misma ley permite la conciliación, la mediación, el comité de resolución de disputas y el arbitraje en disputas sobre bienes disponibles, incluidas aquellas relacionadas con el restablecimiento del equilibrio contractual.
En el caso de las termoeléctricas, el TCU utiliza “renegociación” en un sentido más amplio, asociado al posible cambio del modelo contractual en el entorno energético regulado. El equipo responsable de la instrucción no debe trasplantar automáticamente el concepto del artículo 135 de la Ley 14.133. El primer paso es identificar el régimen jurídico aplicable y el instrumento correcto para formalizar la solución.
Las 7 preguntas antes de llevar el caso a la mesa
1. ¿Qué problema público hay que resolver?
La instrucción debe comenzar con el problema, y no con la solución deseada por una de las partes. Describir:
- la situación actual;
- usuarios y servicios afectados;
- el costo, riesgo o ineficiencia observados;
- la causa probable;
- la materialidad del problema;
- el resultado público esperado.
En el caso termoeléctrico, el problema que se presenta es el posible desfase entre los contratos de generación continua y la operación del sistema con una proporción cada vez mayor de fuentes renovables variables. Esto no autoriza a atribuir cada recorte de energías renovables a la inflexibilidad térmica. La ONS explica que la reducción también puede deberse a un exceso de oferta en determinados momentos, a límites de transmisión y a requisitos de fiabilidad. La memoria técnica necesita aislar la parte efectivamente imputable al contrato analizado.
2. ¿Quién tiene la competencia para negociar, decidir y ejecutar?
Trazar quién representa al poder concedente, quién administra o supervisa el contrato, quién regula la actividad, quién valida los efectos tarifarios y quién tiene la facultad de asumir cada obligación. También registre las habilidades que no se pueden transferir a la mesa.
El TCU destacó que el consenso no reemplaza a la agencia reguladora. La Aneel mantiene responsabilidades relacionadas con la generación y comercialización de energía, las cláusulas económicas de los servicios regulados, el equilibrio económico-financiero y el funcionamiento del mercado. La presencia de todos en la negociación no elimina la necesidad de que cada decisión sea ejecutada por la autoridad competente.
Una matriz de competencias debe responder, como mínimo:
- quién puede proponer;
- quién puede negociar;
- quién emite la opinión legal;
- quién aprueba el cambio;
- quien formaliza el instrumento;
- quién monitorea y mide los resultados;
- quién aplica las consecuencias en caso de incumplimiento.
3. ¿Qué alternativas se compararon?
IN-TCU 91/2022, actualizada en 2025 y 2026, requiere una descripción exacta de la controversia, evaluación de materialidad, riesgo y relevancia, opiniones técnicas y jurídicas, alternativas ya consideradas y los obstáculos que impidieron obtener un consenso previo.
La propuesta preferida debe compararse con escenarios reales, como por ejemplo:
- mantener el contrato sin cambios;
- adoptar medida regulatoria general;
- utilizar un instrumento contractual convencional;
- modificar sólo parte de las obligaciones;
- terminar o reemplazar la solución dada;
- no celebre ningún acuerdo.
La comparación debe emplear criterios comunes: coste total, plazo, riesgo legal, impacto en el servicio, efecto competitivo, reversibilidad y capacidad de implementación. Sin un escenario de referencia, la “ventaja” se convierte en sólo una declaración.
4. ¿Es auditable la memoria de cálculo?
Cada ganancia económica debe poder ser reconstruida por un tercero calificado. La instrucción debe presentar:
- fuente y fecha de los datos;
- fórmulas utilizadas;
- período de evaluación;
- escenario base y contrafactual;
- supuestos operativos;
- precios, impuestos e indexadores;
- tasa de descuento;
- tratamiento de la inflación;
- distribución de riesgos;
- análisis de sensibilidad.
En el panel, el TCU asoció la posible flexibilidad a la necesidad de calcular con precisión las limitaciones operativas y financieras y preservar el equilibrio económico-financiero. En un caso complejo, un solo valor no basta: es necesario demostrar rangos de resultados, escenarios adversos y quién soportará cada desviación.
La memoria también debe separar tres dimensiones que pueden confundirse:
- ahorros operativos para el sistema;
- efecto económico para las partes contratantes;
- beneficio efectivamente transferido al consumidor.
5. ¿El beneficio público es verificable y llega al destinatario?
“Ganancia sistémica” y “beneficio para el consumidor” no son sinónimos automáticos. La instrucción debe explicar la cadena entre el cambio contractual, la reducción de costes y el efecto final esperado.
Para cada beneficio, indique:
- indicador;
- línea base;
- meta;
- fecha límite;
- fuente de verificación;
- responsable de la medición;
- periodicidad;
- forma de divulgación.
También son necesarias salvaguardias si el resultado no aparece: revisión de parámetros, compensación, participación en las ganancias, límite financiero, activación de reevaluación o terminación de la solución.
En el debate sobre termoeléctricas, Aneel destacó la necesidad de demostrar beneficios al consumidor y preservar el equilibrio económico-financiero. Representantes de consumidores y entidades sectoriales defendieron la ausencia de costes tarifarios adicionales y el mantenimiento de la seguridad jurídica en los contratos.
6. ¿Qué precedente puede crear la solución?
Un cambio ventajoso en un contrato puede producir efectos indeseables en el mercado en su conjunto. El análisis debe verificar:
- contratos comparables;
- condiciones del procedimiento competitivo original;
- igualdad de trato;
- impactos en los competidores;
- incentivos para nuevas solicitudes de renegociación;
- efectos en las próximas competiciones;
- riesgos de transferencia indebida a las autoridades públicas.
Preguntar si agentes en situación equivalente tendrían acceso a los mismos criterios y si la solución traslada a la Administración un riesgo originalmente asumido por el contratista sin compensación proporcional.
El panel registró preocupación por la preservación de condiciones equivalentes entre agentes, la prevención de nuevos costos tarifarios y la seguridad jurídica de los contratos vigentes.
7. ¿Qué puntos no son negociables?
Antes de abrir la tabla, formaliza los límites:
- jurisdicción legal;
- continuidad y seguridad del servicio;
- derechos de usuario;
- normas tarifarias y regulatorias;
- equilibrio económico-financiero;
- publicidad y transparencia;
- responsabilidad;
- restricciones legales;
- condiciones mínimas de inspección.
LINDB permite a la autoridad administrativa contraer compromisos para eliminar irregularidades, inseguridad jurídica o situaciones contenciosas relevantes, previa audiencia del órgano judicial y, en su caso, consulta pública. La solución debe ser proporcionada, equitativa, eficiente y compatible con los intereses generales.
El compromiso no puede otorgar una exención permanente de un deber reconocido por una orientación general. También debe definir claramente las obligaciones de las partes, los plazos y las sanciones aplicables en caso de incumplimiento. El consenso es elegir una solución legal y demostrablemente mejor, sin apartarse del estándar aplicable.
Flujo textual de instrucciones y salvaguardias
Controversia definida → opiniones técnicas y jurídicas → alternativas y contrafactual → admisibilidad → Comité de Solución Consensuada → participación de las partes interesadas, cuando corresponda → propuesta documentada → manifestación formal de las partes → análisis de legalidad, ventaja y mitigación de riesgos → Deliberación plenaria → término de autocomposición → seguimiento de resultados.
La actualización regulatoria de 2025 reforzó la publicidad, la participación social, el detalle de solicitudes y el análisis de propuestas por unidades técnicas. Las partes ajenas a la comisión deben expresar formalmente su opinión sobre el proyecto de solución, respaldada por opiniones técnicas y legales.
En abril de 2026, el IN-TCU 102 comenzó a determinar que la decisión de no admitir la solicitud de la Presidencia -o no ratificar la admisibilidad del relator- sea sometida a referéndum del Pleno como condición para la continuación del proceso.
Lista de verificación reproducible
- ¿Se describe el problema público con causa, efecto, materialidad y usuarios afectados?
- ¿Todas las autoridades necesarias tienen competencia documentada?
- ¿Existe una comparación entre alternativas, incluida la no celebración de un acuerdo?
- ¿Puede un tercero independiente restablecer la memoria de cálculo?
- ¿El beneficio tiene un indicador, una línea base, una meta, una fecha límite y un verificador?
- ¿Se evaluaron los riesgos de igualdad, competencia y precedentes?
- ¿Están definidos los factores no negociables, los desencadenantes, las sanciones y las condiciones de salida?
El caso de las termoeléctricas muestra que la solución consensuada puede ser útil para controversias complejas, pero su valor depende de la calidad de la instrucción. El acuerdo sólo debería avanzar cuando exista suficiente competencia, evidencia, ventaja comparativa y salvaguardias para proteger al usuario y el interés público.
Siguiente paso: copie esta lista de verificación en la nota técnica o matriz de instrucciones. En contratos sometidos a la Ley 14.133, complementar el análisis con la guía “Planificación de la contratación bajo la Ley 14.133” y el artículo “Aditivo superior al 25% en la Ley 14.133”, insertando los respectivos enlaces internos en el CMS.
