Consenso não é atalho. Antes de levar uma controvérsia contratual a uma mesa de solução consensual, a Administração precisa demonstrar o problema público, a competência dos participantes, as alternativas avaliadas, a memória de cálculo, o benefício verificável, os riscos de precedente e os limites que não podem ser negociados.
O painel realizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em 30 de julho de 2026, com relato publicado em 4 de agosto de 2026, oferece um exemplo concreto. A discussão integra uma Solicitação de Solução Consensual apresentada pelo Ministério de Minas e Energia sobre contratos de quatro usinas termelétricas a gás natural da Eneva, no Maranhão e no Amazonas. A proposta em exame é substituir obrigações de geração inflexível por um modelo de capacidade flexível, no qual as usinas seriam acionadas conforme a necessidade do Sistema Interligado Nacional. O objetivo declarado é aproveitar melhor a geração renovável, preservar a segurança do suprimento, evitar custos desnecessários ao consumidor e manter o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
Painel não é acórdão
O painel de referência é uma etapa de instrução e participação. Ele não aprova a alteração dos contratos, não vincula a decisão final e não substitui a competência do regulador. A eventual solução precisa passar pela Comissão de Solução Consensual, por análises técnicas e jurídicas, pela manifestação formal das partes e pela deliberação do Plenário do TCU.
A regulamentação atual determina que as propostas sejam examinadas quanto à juridicidade, à vantajosidade e à capacidade de mitigar riscos. A solução somente é formalizada por termo de autocomposição depois da deliberação plenária. O próprio TCU afirmou, durante o painel, que a mesa não substitui o papel do regulador nem flexibiliza princípios públicos.
Em 4 de agosto de 2026, o processo TC 021.356/2025-4 permanecia em andamento. A ficha-resumo registrava o início da comissão em 25 de maio e o prazo ordinário até 23 de agosto de 2026. Portanto, as falas do painel devem ser tratadas como elementos de contexto e instrução, não como decisão vinculante ou precedente concluído.
Antes do checklist: “repactuação” pode ter sentidos diferentes
Na Lei 14.133/2021, repactuação é um mecanismo específico de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro em contratos de serviços contínuos com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra, mediante demonstração analítica da variação dos custos. A mesma lei admite conciliação, mediação, comitê de resolução de disputas e arbitragem em controvérsias patrimoniais disponíveis, inclusive as relativas ao restabelecimento do equilíbrio contratual.
No caso das termelétricas, o TCU emprega “repactuação” em sentido mais amplo, associado à possível mudança do modelo contratual no ambiente regulado de energia. A equipe responsável pela instrução não deve transplantar automaticamente o conceito do artigo 135 da Lei 14.133. O primeiro cuidado é identificar o regime jurídico aplicável e o instrumento correto para formalizar a solução.
As 7 perguntas antes de levar o caso à mesa
1. Qual problema público precisa ser resolvido?
A instrução deve começar pelo problema, e não pela solução desejada por uma das partes. Descreva:
- a situação atual;
- os usuários e serviços afetados;
- o custo, risco ou ineficiência observada;
- a causa provável;
- a materialidade do problema;
- o resultado público esperado.
No caso termelétrico, o problema apresentado é o possível descompasso entre contratos de geração contínua e uma operação do sistema com participação crescente de fontes renováveis variáveis. Isso não autoriza atribuir todo corte de renováveis à inflexibilidade térmica. O ONS explica que o curtailment também pode decorrer do excesso de oferta em determinados horários, de limites de transmissão e de requisitos de confiabilidade. A memória técnica precisa isolar a parcela efetivamente atribuível ao contrato analisado.
2. Quem tem competência para negociar, decidir e executar?
Mapeie quem representa o poder concedente, quem administra ou fiscaliza o contrato, quem regula a atividade, quem valida efeitos tarifários e quem possui poder para assumir cada obrigação. Registre também as competências que não podem ser transferidas para a mesa.
O TCU destacou que a consensualização não substitui a agência reguladora. A Aneel mantém atribuições relacionadas à geração e à comercialização de energia, às cláusulas econômicas dos serviços regulados, ao equilíbrio econômico-financeiro e ao funcionamento do mercado. A presença de todos na negociação não elimina a necessidade de cada decisão ser praticada pela autoridade competente.
Uma matriz de competência deve responder, no mínimo:
- quem pode propor;
- quem pode negociar;
- quem emite o parecer jurídico;
- quem aprova a alteração;
- quem formaliza o instrumento;
- quem fiscaliza e mede os resultados;
- quem aplica consequências por descumprimento.
3. Quais alternativas foram comparadas?
A IN-TCU 91/2022, atualizada em 2025 e 2026, exige descrição exata da controvérsia, avaliação de materialidade, risco e relevância, pareceres técnico e jurídico, alternativas já consideradas e os entraves que impediram a obtenção de consenso anterior.
A proposta preferida deve ser comparada com cenários reais, como:
- manter o contrato sem alteração;
- adotar medida regulatória geral;
- utilizar instrumento contratual convencional;
- modificar somente parte das obrigações;
- encerrar ou substituir determinada solução;
- não celebrar acordo.
A comparação deve empregar critérios comuns: custo total, prazo, risco jurídico, impacto no serviço, efeito concorrencial, reversibilidade e capacidade de implementação. Sem um cenário de referência, “vantagem” vira apenas uma afirmação.
4. A memória de cálculo é auditável?
Todo ganho econômico precisa poder ser reconstruído por terceiro qualificado. A instrução deve apresentar:
- origem e data dos dados;
- fórmulas utilizadas;
- período da avaliação;
- cenário-base e contrafactual;
- premissas operacionais;
- preços, tributos e indexadores;
- taxa de desconto;
- tratamento da inflação;
- distribuição dos riscos;
- análises de sensibilidade.
No painel, o TCU associou a possível flexibilização à necessidade de calcular com rigor as condicionantes operacionais e financeiras e preservar o equilíbrio econômico-financeiro. Em um caso complexo, um valor único não basta: é preciso demonstrar faixas de resultado, cenários adversos e quem suportará cada desvio.
A memória também deve separar três dimensões que podem ser confundidas:
- economia operacional para o sistema;
- efeito econômico sobre as partes contratantes;
- benefício efetivamente transferido ao consumidor.
5. O benefício público é verificável e chega ao destinatário?
“Ganho sistêmico” e “benefício ao consumidor” não são sinônimos automáticos. A instrução deve explicar a cadeia entre a mudança contratual, a redução de custos e o efeito final esperado.
Para cada benefício, indique:
- indicador;
- linha de base;
- meta;
- prazo;
- fonte de verificação;
- responsável pela medição;
- periodicidade;
- forma de divulgação.
Também são necessárias salvaguardas caso o resultado não apareça: revisão de parâmetros, compensação, compartilhamento de ganhos, limite financeiro, gatilho de reavaliação ou encerramento da solução.
No debate das termelétricas, a Aneel destacou a necessidade de comprovar benefícios ao consumidor e preservar o equilíbrio econômico-financeiro. Representantes de consumidores e entidades setoriais defenderam a ausência de custos tarifários adicionais e a manutenção da segurança jurídica dos contratos.
6. Que precedente a solução pode criar?
Uma alteração vantajosa para um contrato pode produzir efeitos indesejados no conjunto do mercado. A análise deve verificar:
- contratos comparáveis;
- condições do procedimento competitivo original;
- tratamento isonômico;
- impactos sobre concorrentes;
- incentivos para novos pedidos de renegociação;
- efeitos sobre os próximos certames;
- riscos de transferência indevida ao poder público.
Pergunte se agentes em situação equivalente teriam acesso aos mesmos critérios e se a solução transfere à Administração um risco originalmente assumido pelo contratado sem contrapartida proporcional.
O painel registrou preocupação com a preservação de condições equivalentes entre os agentes, a prevenção de novos custos tarifários e a segurança jurídica dos contratos em vigor.
7. Quais pontos não são negociáveis?
Antes da abertura da mesa, formalize os limites:
- competência legal;
- continuidade e segurança do serviço;
- direitos dos usuários;
- regras tarifárias e regulatórias;
- equilíbrio econômico-financeiro;
- publicidade e transparência;
- responsabilização;
- vedações legais;
- condições mínimas de fiscalização.
A LINDB permite que a autoridade administrativa celebre compromisso para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa relevante, após a oitiva do órgão jurídico e, quando couber, consulta pública. A solução deve ser proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses gerais.
O compromisso não pode conceder desoneração permanente de dever reconhecido por orientação geral. Também deve definir com clareza as obrigações das partes, os prazos e as sanções aplicáveis em caso de descumprimento. Consensualizar é escolher uma solução lícita e demonstravelmente melhor, não afastar a norma aplicável.
Fluxo textual da instrução e das salvaguardas
Controvérsia delimitada → pareceres técnico e jurídico → alternativas e contrafactual → admissibilidade → Comissão de Solução Consensual → participação dos interessados, quando cabível → proposta documentada → manifestação formal das partes → análise de juridicidade, vantajosidade e mitigação de riscos → deliberação do Plenário → termo de autocomposição → monitoramento dos resultados.
A atualização normativa de 2025 reforçou a publicidade, a participação social, o detalhamento do pedido e a análise das propostas pelas unidades técnicas. As partes externas à comissão devem manifestar-se formalmente sobre a minuta da solução, apoiadas em pareceres técnico e jurídico.
Em abril de 2026, a IN-TCU 102 passou a determinar que a decisão de não admitir o requerimento pela Presidência — ou de não ratificar a admissibilidade pelo relator — seja submetida a referendo do Plenário como condição para a continuidade do processo.
Checklist reproduzível
- O problema público está descrito com causa, efeito, materialidade e usuários afetados?
- Todas as autoridades necessárias têm competência documentada?
- Há comparação entre alternativas, inclusive não celebrar acordo?
- A memória de cálculo pode ser refeita por terceiro independente?
- O benefício tem indicador, linha de base, meta, prazo e verificador?
- Foram avaliados isonomia, concorrência e riscos de precedente?
- Os pontos não negociáveis, gatilhos, sanções e condições de saída estão definidos?
O caso das termelétricas mostra que a solução consensual pode ser útil para controvérsias complexas, mas seu valor depende da qualidade da instrução. O acordo só deve avançar quando houver competência, evidência, vantagem comparativa e salvaguardas suficientes para proteger o usuário e o interesse público.
Próximo passo: copie este checklist para a nota técnica ou matriz de instrução. Nas contratações submetidas à Lei 14.133, complemente a análise com o guia “Planejamento da contratação na Lei 14.133” e com o artigo “Aditivo acima de 25% na Lei 14.133”, inserindo os respectivos links internos no CMS.
