Resposta direta: o Acórdão 1387/2026-TCU-Plenário tratou como irregular a previsão de adesão de órgãos não participantes — a chamada “carona” — quando o edital de registro de preços não traz estimativa dos quantitativos a serem contratados. A razão é prática e jurídica: sem uma base quantitativa, não há como aplicar de forma verificável os limites de adesão previstos na Lei 14.133/2021.
O ponto não transforma o acórdão em uma proibição geral de caronas. O que ele reforça é uma sequência de planejamento: primeiro o edital e a fase preparatória dimensionam a demanda; depois se avalia se a ata poderá admitir adesões; por fim, cada adesão precisa respeitar os limites e demais requisitos legais e regulamentares.
O que o Acórdão 1387/2026 decidiu
O julgamento ocorreu no âmbito de uma representação sobre o Pregão Eletrônico 90002/2025 do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio de Janeiro (IFRJ), destinado ao registro de preços para eventual aquisição de acervo bibliográfico. O TCU considerou a representação parcialmente procedente e apontou, entre outras falhas, a ausência de estimativa do quantitativo a ser contratado e a previsão de adesão por órgãos não participantes apesar dessa ausência.
No item 9.3.1.2, o Tribunal registrou que a falta de estimativa de quantitativos estava em desacordo com dispositivos da Lei 14.133/2021 ligados ao termo de referência, ao estudo técnico preliminar, ao planejamento de compras e ao sistema de registro de preços. Em seguida, no item 9.3.1.3, vinculou essa falta de estimativa à irregularidade da previsão de carona. No item 9.4, determinou ao IFRJ que se abstivesse, em caráter definitivo, de autorizar novas adesões às atas decorrentes daquele pregão.
Além da decisão concreta, o Boletim de Jurisprudência do TCU sintetizou o entendimento em enunciado: quando o edital de registro de preços não indica a estimativa dos quantitativos, é irregular prever adesão de órgãos não participantes, à luz dos arts. 82, § 4º, e 86, §§ 4º e 5º, da Lei 14.133/2021.
Por que os quantitativos vêm antes da possibilidade de carona
A lógica está na própria estrutura da Lei 14.133/2021. O art. 82 determina que o edital de registro de preços disponha, entre outros elementos, sobre a quantidade máxima de cada item que poderá ser adquirida. O § 3º admite, em situações específicas, registro de preços com indicação limitada a unidades de contratação, sem indicação do total a ser adquirido: primeira licitação para o objeto quando não há histórico de demanda, alimento perecível ou serviço integrado ao fornecimento de bens. Nessas hipóteses, o § 4º exige a indicação do valor máximo da despesa e veda a participação de outro órgão ou entidade na ata.
Já o art. 86 exige que, na fase preparatória, o órgão gerenciador realize a intenção de registro de preços para possibilitar a participação de outros órgãos ou entidades e determinar a estimativa total de quantidades da contratação, ressalvada a hipótese legal em que o gerenciador seja o único contratante. O mesmo artigo cria dois limites quantitativos essenciais para a adesão por não participante:
- limite individual: cada órgão ou entidade que adere não pode contratar mais de 50% dos quantitativos dos itens registrados para o órgão gerenciador e os participantes;
- limite global: a soma de todas as adesões não pode superar, em regra, o dobro do quantitativo de cada item registrado para o gerenciador e os participantes.
Esses limites precisam de uma base numérica. Se o edital não estima os quantitativos reais, a Administração perde o parâmetro necessário para verificar quanto representa 50% e qual é o teto global de duas vezes o quantitativo registrado. Foi essa incompatibilidade que o TCU destacou no Acórdão 1387/2026.
O fluxo correto: edital → quantitativos → possibilidade de adesão
- Dimensionar a demanda. A fase preparatória deve estimar quanto o órgão gerenciador e os participantes pretendem contratar, com memória de cálculo e justificativas compatíveis com o objeto.
- Consolidar os quantitativos. No SRP, a intenção de registro de preços serve para reunir demandas de participantes e formar a estimativa total, quando aplicável.
- Decidir se haverá carona. A possibilidade de adesão não deve aparecer como cláusula automática. Ela precisa ser compatível com a forma como o quantitativo foi planejado e com a legislação aplicável.
- Prever a adesão de forma mensurável. No âmbito federal, o Decreto 11.462/2023 determina que, se o órgão gerenciador admitir adesões, o edital traga a estimativa de quantidades a serem adquiridas por órgãos ou entidades não participantes, observados os limites regulamentares.
- Analisar cada pedido de adesão. A existência de cláusula no edital não dispensa a instrução do pedido concreto. Na Administração Pública federal alcançada pelo Decreto 11.462/2023, o não participante deve justificar a vantagem da adesão, demonstrar a compatibilidade dos valores registrados com os de mercado e obter a aceitação prévia do órgão gerenciador e do fornecedor.
Quando a carona se torna irregular por falta ou mau uso dos quantitativos
| Situação | Consequência prática |
|---|---|
| Edital não estima os quantitativos e, mesmo assim, prevê adesão por não participantes. | A previsão de carona é irregular segundo o entendimento consolidado no Acórdão 1387/2026-TCU-Plenário. |
| O SRP usa a hipótese excepcional do art. 82, § 3º, sem total a ser adquirido. | O art. 82, § 4º, exige valor máximo da despesa e impede a abertura da ata a outro órgão ou entidade; por isso, não é uma base adequada para carona. |
| Há quantitativos definidos, mas uma adesão supera 50% da base registrada. | A adesão excede o limite individual do art. 86, § 4º. |
| As adesões somadas ultrapassam o dobro do quantitativo de cada item registrado. | O conjunto das adesões excede o limite global do art. 86, § 5º, salvo hipótese legal específica aplicável. |
| Os quantitativos estão definidos e os limites são respeitados, mas faltam justificativa de vantagem, compatibilidade de preços ou aceitações exigidas no regime federal. | A falha deixa de ser apenas quantitativa: o processo de adesão pode continuar irregular por descumprimento dos requisitos do Decreto 11.462/2023. |
Exemplos de redação para o edital
Os exemplos abaixo são modelos de estrutura, não cláusulas oficiais nem substitutos da análise jurídica do caso concreto.
Quando a adesão não deve ser admitida
“Não será admitida a adesão à ata por órgão ou entidade não participante, considerando a forma de dimensionamento adotada para esta contratação e as limitações aplicáveis ao registro de preços.”
Essa redação é especialmente coerente quando a Administração está em situação na qual não existe estimativa de quantitativo apta a sustentar a adesão ou quando incide a vedação do art. 82, § 4º.
Quando a adesão pode ser prevista
“Poderá ser admitida a adesão por órgão ou entidade não participante, desde que cumpridos os requisitos da Lei 14.133/2021 e da regulamentação aplicável, observados o quantitativo registrado para o órgão gerenciador e participantes, o limite de 50% por aderente e o limite global previsto no art. 86, § 5º, bem como a estimativa destinada a eventuais não participantes quando exigida pelo regulamento.”
Na prática, a cláusula só é consistente se o processo tiver números que permitam conferir esses limites. Não basta reproduzir percentuais legais em um edital cuja demanda não foi dimensionada.
O que o acórdão não significa
- Não é uma proibição geral de adesão a atas. A Lei 14.133/2021 continua admitindo a adesão por órgão não participante dentro das condições legais.
- Estimativa não é obrigação de consumo integral. O registro de preços cria compromisso de fornecimento nas condições registradas, mas não obriga a Administração a contratar todo o quantitativo estimado.
- O limite quantitativo não é o único requisito. Vantajosidade, compatibilidade de preços, autorizações, vigência da ata e regras do regulamento aplicável continuam relevantes.
- A determinação do item 9.4 foi dirigida às atas do Pregão 90002/2025. O alcance geral para outros casos vem do entendimento jurídico expresso pelo TCU e da leitura dos dispositivos legais, não de uma extensão automática da ordem específica dada ao IFRJ.
- Regulamentos locais precisam ser conferidos. O Decreto 11.462/2023 regulamenta o SRP no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Estados, Distrito Federal, municípios e outros regimes podem ter normas próprias, sempre respeitando a Lei 14.133/2021.
Checklist antes de prever carona no edital
- O processo contém estimativa de consumo por item e justificativa dos quantitativos?
- Os quantitativos do gerenciador e dos participantes foram consolidados?
- O edital informa a quantidade máxima por item, salvo hipótese legal de dispensa?
- Se houver previsão de adesão, é possível calcular objetivamente os limites de 50% e do dobro?
- No regime federal, o edital informa a estimativa de quantidades para não participantes quando admite adesões?
- A minuta evita autorizar carona em hipótese incompatível com o art. 82, § 4º?
- O procedimento de cada adesão exigirá análise de vantagem, preço, vigência e aceitações aplicáveis?
