A Lei 14.133/2021 permite que a Administração exija garantia de proposta, mas não transforma essa garantia em requisito obrigatório de toda licitação. Se a opção for adotada, o art. 58 estabelece três pontos que precisam aparecer com clareza no planejamento e no edital: a garantia funciona como requisito de pré-habilitação, não pode superar 1% do valor estimado da contratação e sua comprovação é vinculada ao momento da apresentação da proposta.
Em 2026, o Acórdão 1.128/2026-TCU-Plenário enfrentou justamente a dúvida que costuma surgir nas licitações eletrônicas: é possível exigir que a garantia já exista antes da fase de lances, como condição para o cadastramento da proposta? O TCU respondeu que sim. O precedente, porém, não tornou a garantia obrigatória e também não eliminou a necessidade de desenhar a exigência de forma proporcional, clara e compatível com o sistema eletrônico utilizado.
A garantia de proposta é uma faculdade, não uma obrigação geral
O caput do art. 58 usa a expressão “poderá ser exigida”. Isso coloca a decisão na esfera de planejamento da contratação. O órgão não precisa inserir garantia de proposta em todo edital e, quando decide utilizá-la, deve conseguir relacionar a exigência a uma finalidade legítima do certame, como reduzir o risco de ofertas sem compromisso real com a contratação.
Esse ponto é importante porque a garantia tem custo e pode afetar a participação. Exigir automaticamente o percentual máximo em qualquer objeto, sem examinar risco, mercado e impacto competitivo, enfraquece a justificativa da medida. O próprio julgamento do TCU tratou a garantia como instrumento de gestão de riscos e registrou a necessidade de adequada motivação no edital, ainda que, no caso concreto, a falta de uma justificativa técnica específica não tenha sido suficiente para invalidar a cláusula questionada.
A decisão prática, portanto, não é apenas “a lei permite?”. A pergunta seguinte deve ser “por que esta contratação precisa desse filtro e qual desenho produz proteção sem criar barreira desnecessária?”.
O limite legal é de até 1% do valor estimado
O § 1º do art. 58 determina que a garantia de proposta não pode ser superior a 1% do valor estimado para a contratação. É teto, não percentual obrigatório. A Administração pode fixar percentual inferior, desde que a escolha seja coerente com o risco que pretende mitigar.
Em uma contratação estimada em R$ 10 milhões, por exemplo, 1% corresponde a R$ 100 mil. A lei não autoriza ultrapassar esse valor a título de garantia de proposta. Também é importante não confundir esse teto com os percentuais da garantia contratual dos arts. 96 a 102, que pertencem a outra etapa e protegem a execução do contrato.
Em licitações divididas em itens ou lotes, o edital deve deixar inequívoca a base de cálculo aplicável ao participante. A redação precisa evitar que o licitante tenha de adivinhar se a garantia será calculada sobre o valor global da contratação ou sobre a parcela que efetivamente pretende disputar. Essa definição é especialmente relevante quando a participação parcial é permitida.
Em que momento a garantia deve existir
A redação do art. 58 associa a comprovação da garantia ao momento da apresentação da proposta e a qualifica como requisito de pré-habilitação. O Acórdão 1.128/2026-TCU-Plenário deu consequência prática a essa expressão no ambiente eletrônico: o Plenário considerou possível exigir apresentação prévia da garantia como condição para que o licitante cadastre sua proposta no sistema, antes da fase de disputa.
Esse entendimento afasta a leitura de que a garantia só poderia ser cobrada do primeiro colocado depois dos lances ou junto com os documentos tradicionais de habilitação. Se o edital adotou a garantia de proposta nos termos do art. 58, a lógica reconhecida pelo TCU é a de um requisito de entrada na competição.
Isso não significa que todo sistema eletrônico hoje tenha um campo próprio para anexar a garantia antes dos lances. O próprio TCU identificou esse problema operacional e recomendou ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos ajustes no Compras.gov.br para permitir a apresentação prévia como condição de cadastramento.
Se o sistema não permite o upload antes dos lances, o que fazer
O voto do Acórdão 1.128/2026 reconheceu que a limitação tecnológica não deve, por si só, inviabilizar o instituto. Enquanto o sistema não estiver adaptado, o gestor pode precisar adotar uma solução operacional possível, desde que ela esteja claramente prevista no edital e preserve isonomia, publicidade do procedimento, sigilo do conteúdo das propostas até a abertura e efetividade mínima da garantia.
No certame analisado pelo TCU, o edital previa uma alternativa específica: se não fosse possível anexar a garantia no momento do cadastramento, ela deveria já estar emitida até a data e o horário de abertura da sessão, e o comprovante seria apresentado posteriormente, após os lances, no prazo definido pelo próprio edital. Esse prazo concreto não virou uma regra nacional. O que o precedente reforçou foi a possibilidade de exigir a constituição prévia da garantia e disciplinar no edital como sua comprovação será operacionalizada quando a plataforma não oferecer o fluxo ideal.
Por isso, “apresentar depois dos lances” pode significar coisas muito diferentes. Uma coisa é permitir que a garantia só seja constituída depois da disputa, o que esvazia seu papel de requisito de pré-habilitação. Outra é a garantia já existir no marco temporal definido para a proposta e o documento comprobatório ser anexado mais tarde apenas por limitação do sistema, conforme regra editalícia objetiva.
O que o Acórdão 1.128/2026 realmente decidiu
A representação examinada pelo TCU discutia uma concorrência eletrônica do Município de Aratuípe, na Bahia, financiada com recursos federais. A licitante questionava sua desclassificação porque a garantia não havia sido apresentada no marco temporal exigido pelo edital.
O Plenário, por unanimidade, considerou a representação improcedente. O enunciado divulgado pelo próprio Tribunal registra ser possível exigir a apresentação prévia da garantia de proposta, com fundamento no art. 58, como condição para o cadastramento das ofertas no sistema eletrônico, com a finalidade de assegurar a seriedade da oferta e evitar comportamentos oportunistas.
O alcance do acórdão precisa ser lido com precisão. Ele valida juridicamente a exigência prévia; não ordena que todos os órgãos passem a exigir garantia. Também não fixa um único procedimento técnico para todas as plataformas. Ao contrário, o TCU recomendou ajustes no Compras.gov.br e a edição de ato normativo federal para tratar do uso da garantia, além de sugerir aprimoramento das minutas padronizadas da AGU enquanto o tema não estivesse regulamentado de forma mais detalhada.
A exigência precisa aparecer de forma clara no edital
Se a Administração optar pela garantia, o edital deve informar o percentual ou valor, a base de cálculo, o marco temporal para constituição, o canal e a forma de comprovação, as modalidades aceitas e as consequências do descumprimento. Em ambiente eletrônico, também deve explicar o que ocorrerá se a plataforma não permitir anexação antes da disputa.
A clareza é decisiva porque o momento da garantia pode levar à exclusão do licitante antes ou durante a fase competitiva. Uma cláusula vaga sobre “apresentar garantia” sem indicar quando o documento deve existir, quando deve ser enviado e como será conferido cria risco de tratamento desigual e de litígio.
Também merece atenção a compatibilização com eventual sigilo do orçamento estimado. Se o valor da garantia for calculado diretamente sobre orçamento mantido em sigilo, o desenho da exigência pode revelar informação que a Administração pretendia preservar. O próprio TCU incluiu essa compatibilização entre os temas que recomendou disciplinar nas minutas e na regulamentação.
Quais modalidades podem ser usadas
O § 4º do art. 58 remete às modalidades do § 1º do art. 96. Na redação atualmente vigente da Lei 14.133, a garantia pode ser prestada por caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública nas condições legais, seguro-garantia, fiança bancária emitida por instituição autorizada a operar no País e título de capitalização custeado por pagamento único, com resgate pelo valor total.
A quarta modalidade foi incluída pela Lei 14.770/2023 e ainda é omitida em materiais que reproduzem versões antigas. Para o gestor, isso é um alerta prático: modelos de edital precisam ser conferidos contra a redação atual da lei, e não apenas reciclados de documentos anteriores.
Quando a garantia é devolvida
O § 2º do art. 58 determina a devolução aos licitantes em até 10 dias úteis, contados da assinatura do contrato ou da data em que a licitação for declarada fracassada. A regra é própria da garantia de proposta e não deve ser confundida com a liberação da garantia de execução contratual, que segue outro regime.
O edital e os controles internos precisam prever a rotina de devolução para evitar que a garantia permaneça retida sem fundamento após o encerramento do risco que justificou sua existência.
Quando a garantia pode ser executada
O § 3º do art. 58 estabelece duas hipóteses expressas para execução do valor integral: recusa em assinar o contrato e não apresentação dos documentos necessários à contratação. No âmbito federal, a IN SEGES/ME 73/2022 também prevê a perda imediata da garantia de proposta quando o adjudicatário, sem justificativa, recusa-se a assinar o contrato ou a ata, ou a aceitar ou retirar instrumento equivalente no prazo estabelecido.
Isso não autoriza transformar a garantia em multa genérica para qualquer falha ocorrida na licitação. A hipótese de execução deve ser amarrada ao fundamento legal aplicável e ao procedimento previsto no edital. O próprio Acórdão 1.128/2026 recomendou que os modelos tratem dos pressupostos de execução e da necessidade, ou não, de processo sancionador prévio em situações discutidas pelo Tribunal.
Garantia de proposta não é garantia contratual
A garantia de proposta atua antes da contratação e protege a seriedade do compromisso assumido pelo licitante. A garantia contratual, prevista a partir do art. 96, busca proteger a Administração contra riscos da execução do contrato já celebrado.
Por isso, os percentuais não são intercambiáveis. Na garantia contratual comum, o art. 98 admite até 5% do valor inicial do contrato, com possibilidade de chegar a 10% mediante justificativa baseada em complexidade técnica e riscos. Em obras e serviços de engenharia de grande vulto, o art. 99 admite seguro-garantia com cláusula de retomada em percentual de até 30%. Nada disso altera o teto de 1% da garantia de proposta do art. 58.
Também não se deve confundir garantia de proposta com qualificação econômico-financeira. A primeira é um requisito de pré-habilitação voltado ao comprometimento com a oferta. A segunda avalia condições econômico-financeiras de habilitação nos termos próprios da lei. Misturar os institutos tende a produzir exigências redundantes ou desproporcionais.
Como decidir se vale a pena exigir
Uma decisão defensável começa no risco concreto da contratação. Se o histórico mostra desistências relevantes, propostas aventureiras, dificuldade recorrente de formalização do contrato ou custo elevado de reiniciar etapas, a garantia pode fazer sentido como filtro. Se o objeto é simples, o mercado é restrito e o custo da garantia tende a afastar participantes, a Administração deve ponderar se o benefício compensa o impacto competitivo.
A escolha do percentual também deve acompanhar essa lógica. O teto de 1% não precisa ser a resposta automática. Um percentual menor pode ser suficiente para sinalizar compromisso e reduzir o risco de abandono sem impor o maior custo permitido pela lei.
No processo, é recomendável registrar a justificativa no planejamento e refletir a decisão no edital de forma verificável. O ganho é duplo: melhora a transparência para o licitante e facilita demonstrar, em eventual controle, que a exigência não foi colocada por hábito ou mera reprodução de modelo.
Um roteiro decisório para o certame eletrônico
Antes de publicar o edital, a Administração deve responder internamente se existe risco concreto que justifique a garantia e se há meio menos oneroso para lidar com ele. Se optar pela exigência, deve definir percentual de até 1%, base de cálculo e modalidades conforme a lei atual.
Na sequência, precisa fixar o momento de constituição da garantia de modo compatível com o art. 58 e com a leitura do TCU: como requisito de pré-habilitação ligado à apresentação ou cadastramento da proposta, antes da disputa. Se o sistema não recebe o documento nesse momento, o edital deve separar com precisão a data em que a garantia precisa existir da data ou etapa em que o comprovante será enviado.
Por fim, o instrumento convocatório deve prever conferência, devolução em até 10 dias úteis nos gatilhos legais e hipóteses de execução sem ampliar por redação genérica o que a lei estabelece. Nos pontos ainda sensíveis, como sigilo do orçamento, suspensão do certame e peculiaridades da plataforma eletrônica, a solução deve ser construída com apoio jurídico e aderência às regras do ente e do sistema utilizado.
A resposta curta para o gestor
Sim, a Lei 14.133 permite exigir garantia de proposta. Não é obrigação geral: é uma faculdade que precisa ser planejada e prevista no edital. O valor não pode ultrapassar 1% do valor estimado da contratação.
Quanto ao momento, o art. 58 liga a comprovação à apresentação da proposta e o Acórdão 1.128/2026-TCU-Plenário reconheceu como válida a exigência antes da fase de lances, inclusive como condição para cadastramento da proposta no sistema eletrônico. Quando a plataforma não comportar o envio prévio, o edital pode precisar criar solução operacional clara, preservando isonomia, sigilo do conteúdo das propostas e efetividade da garantia.
O ponto decisivo é não transformar o precedente em atalho. O acórdão ampliou a segurança jurídica para a apresentação prévia, mas manteve no centro da decisão administrativa a proporcionalidade, a motivação e o desenho concreto do certame.
